В 1936 г. на свет вышла книга Кейнса «Общая теория занятости, процента и денег“. Кейнсианский подход соединил два разных элемента. Во-первых, Кейнс разработал понятие совокупного спроса, а во вторых, он утверждал, что цена и заработная плата негибки, или даже жестки.
Кейнсианская концепция занятости и стабилизационной политики доминировала в макроэкономических воззрениях большинства экономистов всех стран с рыночной индустриальной экономикой. Однако за последние два десятилетия этой теории был брошен вызов альтернативными макроэкономическими концепциями, в частности монетаризмом и теорией рациональных ожиданий (ТРО).
Лауреат Нобелевской премии по экономике 1976 года Милтон Фридмен, являющийся интеллектуальным лидером монетаристкой школы, положил начало эмпирическим и теоретическим исследованиям, показывающим, что деньги играют гораздо более важную роль в определении уровня экономической активности и цен, чем предполагала кейнсианская теория.
Нет четкой линии, разделяющей современных кейнсианцев и монетаристов. Но в крайних проявлениях кейнсианские и монетариские взгляды существенно расходятся в вопросе о внутренней стабильности капиталистической экономики. У них есть и важные идеологические различия, касающиеся в частности роли государства.
Кейнсианцы: нестабильность и государственное вмешательство, Монетаристы: стабильность и свободная конкуренция.
Монетаризм, как следует из его названия, делает упор на деньгах и его основополагающим уравнением является уравнение обмена:
| MV = PQ |
М — предложение денег
V — скорость обращения денег
Р — уровень цен
Q — объем производимых услуг
Поэтому в данной работе именно степень вмешательства государства в экономику, степень либерализма и будет главным критерием при определении того, какую теорию используют США в тот или иной промежуток времени.
«Либеральная» Рэйганомика
Неолиберальные преобразования
В 1981 г., когда к власти в США пришла администрация Р. Рейгана, перед Америкой стоял широкий спектр внутренних и внешнеэкономических проблем, сохранение экономического лидерства в мире было под вопросом, а события за рубежом продемонстрировали неспособность Америки воздействовать на внешнюю ситуацию. Соединенным Штатам были необходимы решительные энергичные преобразования для придания импульса экономическому и техническому развитию.
Первоначально основными направлениями программы экономических преобразований были:
1. сокращение федеральных расходов (кроме военных)
2. радикальное снижение налогов
3. отмена или смягчение государственных норм, регулирующих деятельность частного бизнеса, в частности, в сфере охраны окружающей среды
4. проведение жесткой кредитно-днежной политики.
Предполагалось, что реализация первых трех пунктов повысит производительность труда, приведет к высвобождению частной инициативы и росту производства, реализация последнего пункта должна была привести к снижению инфляции и общему оздоровлению экономики.
В первую очередь планировалось постепенное снижение дефицита федерального бюджета путем секвестра ряда незащищенных статей, главным образом, содержащих в себе расходы на социальные нужды, образование, занятость, охрану окружающей среды. Предполагалось в течение четырех лет добиться сбалансированности бюджета на уровне 19 % ВНП. При этом было намечено значительное поэтапное наращивание военных расходов.
В программе декларировался отказ от манипулирования объемом дефицита бюджета в качестве метода экономической политики, поскольку, согласно использованной в качестве официальной теоретической концепции (синтеза монетаризма и теории предложения), финансовые акции могут влиять на производство только через структуру относительных цен, и бюджетный дефицит инфляционен не сам по себе, а лишь в той мере, в какой он монетаризируется (если же снижение налогов стимулирует сбережения и расширение производства, то необходимость в монетаризации отпадает).
Указывалось на необходимость устранить институциональную связь между денежной экспансией и бюджетным дефицитом.
Важным звеном экономического курса стало проведение налоговой реформы, первоначально предусматривающей значительное снижение уровня налогообложения. Планировалось трех этапное тридцати процентное снижение налоговых изъятий в период 1981-1984 гг. в равных долях. К концу 1984 г. реальная величина ставок подоходного налога должна была быть снижена с 14-70 % (по состоянию на 1981 г.) до 10-50 % вне зависимости от источника доходов. Предельные ставки налогов на прибыль должны были составить 20% по сравнению с 28 % в 1981 году. Предусматривалось также введение ускоренной амортизации.
Согласно планам администрации, налоговые преобразования должны были настолько стимулировать деловую и, особенно, инвестиционную активность, что это привело бы к значительному увеличению темпов экономического роста, которое способно расширить базу налогообложения и, уже в среднесрочной перспективе, обеспечить увеличение общего количества налоговых сборов.
Намечалось проведение жесткой денежной политики с целью установления контроля над инфляцией. Администрация рекомендовала Федеральной резервной системе удерживать темпы роста денежной массы, но проводить это в пределах, достаточных для поддержания экономического роста. В качестве основного принципа политики в финансовой сфере была сформулирована идея денежного правила, то есть целесообразности увеличения денежной массы постоянным темпом независимо от состояния конъюнктуры и фазы цикла.
Планировалось ослабление регулирующей деятельности государства, в частности, в таких сферах как охрана окружающей среды, обеспечение безопасности рабочих на предприятиях, контроль за качеством продукции. Намечалось дерегулирование транспорта и жилищного строительства.
Наиболее существенным мероприятием по дерегулированию экономики стал отказ от ФРС от краткосрочного регулирования уровня процентных ставок. Администрация выступила против использования денежной политики в качестве инструмента краткосрочного и антициклического регулирования процентных ставок, производства, занятости, средства финансирования бюджетных дефицитов.
Результаты неолиберальных преобразований
На фоне роста военных расходов, стимулировавшего расширение совокупного спроса и экономический рост, секвестирование ряда статей бюджета не позволило снизить федеральные расходы. На протяжении всей первой половины 1980-х годов происходило устойчивое повышение доли расходов федерального бюджета в ВВП: с 20,6% в 1979 до 23,9% в 1984 году. Что означает увеличение влияние государства на экономику, а это прямо противоположно заявленной концепции либерализма.
Согласно программе, дефицит федерального бюджета должен был быть сокращен в 1983 г. До 5,2 млрд. дол., а в 1984 г. Должны были даже превзойти расходы. Реально же дефицит федерального бюджета достиг в 1983 г. 207,8 млрд. дол., в 1985 г. — 212,3 млрд. дол..
Уровень безработицы, по оценкам американской администрации, даже при самых неблагоприятных обстоятельствах не должен был превысить 9,5%. Уже в 1982 г. Этот показатель составил 9,7%, в 1983 г. — 9,6%.
При этом снижение уровня налогообложения, не дав ожидаемого стимулирования экономического роста, привело к уменьшению доходной части федерального бюджета и также способствовало увеличению его дефицита, финансируемого, главным образом, за счет реализации государственных ценных бумаг, что привело к наращиванию величины государственного долга. За период 1980-1981 гг. произошло беспрецедентное увеличение государственного долга США, отношение которого к ВНП возросло с 34,0 % в 1980 г. до 54,3 % в 1988 г. Только проценты, выплачиваемые из государственного бюджета по госдолгу возросли с 8,8 % от уровня общих федеральных расходов в 1980 г. до 14,2 % в 1988 г..
Проведение политики жестких денег привело к усугублению циклического кризиса 1981-1982 гг., который стал самым глубоким в послевоенной истории США, поэтому уже в 1982-1983 гг. произошел отказ от этой меры как неприемлемой в данных условиях.
После отказа в 1982 г. от использования денежного правила, на протяжение периода 1982-1988 гг. имело место конъюнктурное манипулирование уровнем прироста денежной массы в обращении в зависимости от темпов экономического роста и динамики инфляционных процессов.
Так, после стабилизации экономического роста в 1984 г. и в 1987-1988 гг. была вновь использована политика жестких денег, что явилось важным мероприятием оперативного регулирования экономического роста. В 1984 г. обозначилась тенденция к перегреву экономики, поэтому темп прироста агрегата Ml был снижен до 6,0 %, однако последовавшее резкое замедление экономического роста потребовало его централизованного стимулирования дополнительной эмиссией. Уже в 1985 г. произошло годовое увеличение агрегата Ml на 12,3 %, а в 1986г. еще на 16,8%.
Это подтверждает несостоятельность денежного правила монетарной версии количественной теории денег, исходя из рекомендаций которой декларируется целесообразность ежегодного прироста денежной массы постоянным темпом на уровне 3-4 %.
Поскольку экономика представляется весьма сложной системой, постоянно структурно изменяющейся, технологически обновляющейся, контактирующей с динамичной внешней средой, эта рекомендация монетаристов является сильным упрощением, не подтвержденным практикой.
На фоне снижения объема частных сбережений, увеличения дефицита федерального бюджета и высокого уровня процентных ставок происходил значительный приток капиталов из-за рубежа, что способствовало росту курса доллара, снижению ценовой конкурентоспособности американских товаров, ухудшению торгового и текущего платежного баланса. В этих условиях одностороннее снижение США торговых барьеров ослабило позиции американских компаний на внутреннем рынке и не решило проблем доступа на внешние рынки. В результате вырос дисбаланс внешней торговли.
Изменения в экономической политике
Американцам потребовалось два года для проверки на себе некоторых положений теории предложения и монетарной версии количественной теории денег, после чего они пошли на изменение экономического курса. После 1982г. Был проведен ряд успешных мероприятий по усилению государственного воздействия при трансформации форм и методов регулирования.
Уже в 1983г. Советом управляющих ФРС было официально объявлено о возврате к краткосрочному регулированию уровня процентных ставок с целью поддержания деловой и инвестиционной активности, уровня производства и занятости. После чего произошло последовательное снижение процентных ставок (в 1988г. уровень учетной ставки снизился до 6,0-6,5%).
Начиная с 1984 г. произошел окончательный переход от долгосрочного таргетирования к антициклическому регулированию денежной массы. Так, в 1984г., когда наметился перегрев экономики, уровень прироста М1 был снижен до 6,0% и до 3,5 и 4,9% в 1987-1988гг.
Ухудшение экологической обстановки и давление влиятельных общественных организаций привело не только к возврату, но и к ужесточению контроля. Были восстановлена часть упраздненных положений, регламентирующих ситуацию на рынке труда. Попытки сокращения государственного аппарата также были заблокированы, в 1988 г. численность государственных служащих выросла в сравнении с 1981 г. на 1, 34 млн. человек.
Ухудшение состояния торгового баланса и текущих платежей заставило пересмотреть политику в области внешней торговли. Были введены торговые ограничения на импорт при дифференцированном подходе к регулированию экспорта.
Поскольку сокращение налогов, несмотря на определенное стимулирование экономической активности, не позволило значительно расширить базу налогообложения, спровоцировав и усилив ряд негативных процессов в экономике, начиная с 1983 г. были введены дополнительные налоги не коснувшиеся передовых отраслей. В 1986г. произошло увеличение общего уровня налогообложения, что на фоне некоторого снижения доли расходной части привело к снижению дефицита федерального бюджета.
Государственное финансирование ВПК через систему госзакупок, через научно-технические программы способствовало развитию всей обрабатывающей промышленности, опережающий рост которой стал основой развития национальной экономики.
В 1980-е годы произошло повышение управляемости экономики, что позволило путем сочетания комплекса различных мероприятий сглаживать экономические и социальные издержки внутреннего циклического развития, гасить внешнеэкономические шоки, поддержать макроэкономическую стабильность.
Итак, несмотря на декларируемый принцип «дерегулирования экономики», экономика США в 80-е годы стала более регулируемой и предсказуемой, и такая тенденция является устойчивой и долговременной. Полного конечного отказа от монетаристской теории не произошло, но ее влияние на экономику США в 80-х годах сильно ослабло, кейнсианская же тория, наоборот. Это утверждение значительно усилится в 90-х годах.
Программа Конгресса США на 90-е годы.
Осмыслив результаты реформ 90-х годов в США были объявлены новые приоритеты, получившие статус национальных, и специальным законодательным актом с красноречивым названием «Полная занятость и сбалансированный рост экономики» возведены в ранг строгих административных, организационных и финансово-бюджетных обязательств государственной власти.
В 90-х годах состоялся окончательный поворот. Тому есть немало ярких свидетельств. Так, согласно долго бытовавшим постулатам либеральной доктрины, безработица обладает «преимуществом», перевешивающими недостатки: содействует понижению инфляции (кривая Филипса), служит кнутом, подстегивающим трудовую мотивацию, облегчает структурную модернизацию и т.д. Иные представления, даже если они исходили от столь авторитетных политических деятелей, каким почитался, к примеру, Б. Франклин, отвергались веками, и, более того, расценивались как подрывные, посягающие на устои общества свободного предпринимательства. Ныне все переменилось. Теперь уже безработица признана несовместимой с национальными интересами США. О ее «преимуществах» больше речи нет, она увязывается исключительно с потерями и издержками.
Причем издержки экономики и общества вследствие безработицы зафиксированы не только учеными, исследователями, аналитиками. Они перечислены Конгрессом США в бескомпромиссных формулировках констатирующего раздела закона: —
«Конгресс приходит к заключению, что Нация страдает от неполной занятости и безработицы, достигших существенных масштабов, от неиспользования производственных ресурсов, высоких темпов инфляции и недостаточного роста производительности труда в течение значительного периода времени, и это влечет за собой многочисленные экономические и социальные издержки. Эти издержки проявляются в следующем:
Как видим, в приведенных формулировках прослеживается полный разрыв с экономическим либерализмом. Пока внешнему миру напоказ выставляется рейганомика и рекламировался ее мнимый либерализм, экономика США по сути директивно переводится на рельсы централизованно регулируемого воспроизводства, способного обеспечивать требования полной занятости и сбалансированного, т.е. безынфляционного роста.
От либерализма отошли и еще по одному важному пункту — что подлежит регулированию. Как известно, либеральной доктриной постулируется максимальное ограничение государственного вмешательства, в связи с чем неолибералы — монетаристы — считают достаточным манипулирование объемом и структурой денежной массы, налоговыми и банковскими ставками.
В последовавшем процессе организационно-экономических новаций от денежно-валютного регулирования, разумеется, отказа не последовало. Да так вопрос и не ставился. В законодательном акте Конгресса США суть сформулирована иначе: «… совокупные финансовые и налоговые меры сами по себе не обеспечивают полной занятости и полного производства, увеличения реальных доходов, сбалансированного роста, сбалансированного федерального бюджета, надлежащего роста производительности труда и соответствующего учета национальных приоритетов, достижения лучшего торгового баланса и разумной стабильности цен и должны быть, поэтому, дополнены другими мерами, предназначенными для достижения этих целей».
Иными словами, одних только монетарных мер для действенного макроэкономического регулирования недостаточно, они должны быть дополнены немонетарными — такова формула. Она отвергает претензии монетаризма на ограничение сферы и инструментария государственного вмешательства. И подтверждает утверждения Кейнса о необходимости вмешательства государства в экономику.
Признав необходимость расширения системы государственного регулирования на основе немонетарных мер воздействия на экономику, к их числу Конгресс США законодательно отнес:
- структурную хозяйственную политику и хозяйственные программы, включая регламентацию ресурсных ограничений;
- противоциклические мероприятия по вопросам занятости;
- координацию экономической деятельности;
- мероприятия и программы по обеспечению работой молодежи;
- профессиональное обучение, консультации, разработку проектов занятости;
- стимулирование капиталовложений;
- совершенствование системы материального поощрения занятых.
Указанные направления также соответствуют рекомендациям не либеральной, а регулятивной экономической теории.
Посвященный капиталообразованию раздел настолько примечателен, что целесообразно привести его целиком: «Конгресс приходит к заключению, что:
Особо примечательно последнее положение. Оно признает необходимость увеличения инвестиционного значения общегосударственного бюджета. Иными словами, здесь отражено растущее значение централизации совокупного фонда производственных инвестиций и их распределения по единому критерию, на основе программ, скоординированных целями полной занятости и сбалансированного экономического роста. То есть растет влияние кейнсианской теории на экономику США.
Правда США еще не дошли до уровня макроэкономического планирования. Вместо планирования Конгресс США избрал весьма детальную регламентацию обязанностей правящей администрации по обеспечению занятости и сбалансированного экономического роста. Так, в сфере хозяйственной политики Конгресс установил свое право «требовать от Президента инициатив», нацеленных на разработку дополнительных программ и мероприятий в объеме, достаточном для организации решения задач полной занятости и сбалансированного роста, включая направления и график сокращения безработицы. Притом, как особо оговорено, все эти программы и направления хозяйственных мероприятий подлежат включению в доклад об экономике.
При реализации каких-либо противоциклических мер «Президент должен» продумать механизм введения в действие специальной программы обеспечения занятости в период повышения безработицы, с включением в нее эффективных средств, облегчающих временно безработным скорейшее возвращение к обычной своей работе в частном или государственном секторе по мере оздоровления экономики. Причем в таком случае «Президент обязан» обеспечить в сфере занятости координацию экономических действий между Федеральным правительством, регионами, штатами, местными властями, а также частным сектором.
Осуществляя свои полномочия по координации политики занятости и экономического роста, «Президент должен» стремиться к соблюдению критериев, на которых основано финансирование конкретных программ и мероприятий; в частности, принимать во внимание налоговые нужды и бюджетные условия соответствующих штатов и местных властей, а также собственные усилия последних в сфере занятости, уделяя при этом особое внимание темпам роста безработицы в том или ином штате или графстве.
В ходе достижения целей хозяйственной политики «Президент должен», при необходимости, рекомендовать Конгрессу принятие законодательных актов, а также региональные и структурные программы и мероприятия по вопросам занятости.
Президенту предоставлены конкретные полномочия по обеспечению занятости в регионах, где безработица особенно велика вследствие циклического или структурного кризиса. В частности, он обязан содействовать созданию новых рабочих мест на основе развертывания новых производств. Вместе с тем при реализации политики обеспечения занятости Президент должен учитывать, какое влияние оказывают на региональную безработицу разнообразные общефедеральные налоги и расходы государственного бюджета, в частности на оборону, энергетику, транспорт и т.д. В случае, если такое влияние окажется неблагоприятным, администрации предписано вносить коррективы, чтобы исправить положение.
Для улучшения и расширения трудоустройства молодежи «Президент должен» совершенствовать существующие программы трудоустройства молодежи и разрабатывать новые. При разработке таких программ «Президент обязан:
1. Включать в них положения, предназначенные для более полной координации деятельности по созданию рабочих мест для молодежи с иными программами занятости и профессионального обучения;
2. Облегчать молодежи переход от школы к работе;
3. Готовить молодых людей, страдающих физическими недостатками, а также затрудняющихся получить работу ввиду иных причин, к приобретению постоянных мест работы, позволяющей обеспечивать себя средствами к существованию;
4. Разрабатывать практические методы сочетания работы с профессиональным обучением и
5. Разрабатывать положения, способствующие привлечению затронутой структурной безработицей молодежи в сферу полной продуктивной занятости посредством стимулирования частного и независимого предпринимательства».
Для взаимодействия при разработке и реализации хозяйственной политики двух ветвей власти — законодательной и исполнительной, учрежден Совместный экономический комитет, куда Президент обязан направлять специальный экономический отчет, особо выделяя инвестиционные аспекты обеспечения занятости и роста.
Параметры отчетного документа тоже регламентированы до деталей: «Экономический отчет содержит в качестве составной части отчет об инвестиционных мероприятиях, в котором должны быть отражены
Наряду с этим экономический отчет должен содержать оценку влияния совокупности правительственных экономических мероприятий и уровня инфляции на торгово-промышленные капиталовложения. Президент предлагает в своем бюджете, если это целесообразно, новые программы или модификации старых, предусматривающие формирование частного капитала. Кроме того. Президент обязан направлять в Конгресс все иные рекомендации относительно составляющих президентского бюджета, которые он считает необходимыми или желательными для осуществления мероприятий… Отчет об инвестиционных мероприятиях, поступивший в Конгресс, должен быть направлен в Совместный экономический комитет».
Помимо указанных особо выделяется обзор федеральных мероприятий и программ, затрагивающих капиталовложения публичного сектора: «… Экономический отчет должен содержать обзор и оценку федеральных мероприятий и программ, которые непосредственно или в рамках целевых дотаций штатам и органам местной власти либо косвенно, посредством иных мер влияют на пригодность, структуру и эффективность капиталовложений публичного сектора в качестве средства достижения целей настоящей главы и Закона о занятости 1946 г. В необходимых случаях Президент должен вносить предложения о новых программах и мероприятиях либо о модификации уже существующих в области капиталовложений в публичном секторе».
Совместный экономический комитет наделен полномочиями по определению не только краткосрочных, но и перспективных направлений хозяйственной политики, которые обобщаются в специальном докладе Конгрессу США. Такой доклад содержит по сути концепцию и ключевые параметры планово-индикативного характера, хотя по форме, разумеется, не относится к индикативному плану, известному, например, по опыту Франции.
Отмеченный в 90-е гг. рост уровня конкурентоспособности США (по нашим расчетам, в среднем на 40-50% сравнительно с 80-ми гг.) объясняется существенной модернизацией, которой на рубеже 80-90-х гг. подверглась вся система государственного регулирования американской экономики. Объявление новыми национальными приоритетами полной занятости и сбалансированного экономического роста не осталось пустой декларацией. Последовали конкретные действия, эффективность которых отслеживалась Конгрессом США. Федеральное правительство получило дополнительную компетенцию и в то же время существенно возросла его ответственность за разработку и реализацию структурной хозяйственной политики. В системе органов власти появился Совместный экономический комитет, который фактически действует как общегосударственный орган индикативного планирования. Прямо или косвенно регулированием охвачены важнейшие факторы обеспечения расширенного воспроизводства: накопление, инвестиционная эффективность, уровень инфляции.
Попытка в начале 80-х годов построить экономику, руководствуясь лишь монетаристскими принципами потерпела полный крах. Поэтому уже в 83-84 годах происходит отказ от такой модели и значительно усиливается влияние, вмешательство государства в экономику. Фактически США, не признаваясь в этом, отказалась от идеологии, которую они проповедуют по всему уже пятьдесят лет. Результаты не замедлили сказаться и уже в конце 80-х в начале 90-х ситуация стабилизировалась.
В начале 90-х годов Конгресс утвердил новую кейнсианско — монетаристскую экономическую политику законодательным актом с красноречивым названием «Полная занятость и сбалансированный рост экономики». Результат не замедлил сказаться. Шестой год экономического подъема лучшая рекомендация политики вмешательства государства в экономику.
