Государственный сектор возник с первых дней существования государственности. Уже с момента зарождения государства общество понимало необходимость государственного вмешательства. Многие великие экономисты отстаивали теорию максимального невмешательства государства в экономику, но невозможно представить себе государство которое не осуществляло бы налогово-бюджетную политику, регулирование социально-экономических процессов в обществе.
На сегодняшний момент острой проблемой нашего государства является его роль в экономической системе. Эта проблема определяет необходимость изучения функционирования государственного сектора экономики, влияние госсектора на протекание рыночных процессов в России. Актуальность темы подчеркивают современные тенденции увеличения государственного вмешательства во все сферы жизнедеятельности, особенно в экономическую сферу. В некоторой мере это связано с мировым кризисом и неспособностью частного капитала удовлетворить потребности жителей. Наблюдаемая сегодня централизация государственной власти находит свое проявление в поведении государственных корпораций, монополизирующие основные сферы экономики страны. Многие инструменты экономической политики российского государства находятся в состоянии становления. С развитием рыночных отношений и повышением уровня их зрелости, с более полным приведением в действие движущих сил рыночного механизма будет претерпевать изменения и государственное регулирование экономики. Сегодня справедливо подчеркивается необходимость совершенствования системы государственного регулирования рыночной экономики. Ныне действующая система сложилась в чрезвычайных обстоятельствах ломки отживших экономических и социальных отношений. Проблемы бюрократизации и коррупции так и не вышли на новую стадию их решения.
Данные вопросы широко представлены как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Среди отечественных авторов стоит выделить Л.И.Якобсона, А.В.Пикулькина, А.Ю.Лившица, Г.В.Атаманчука и др.
Среди зарубежных авторов рассматривающих данную проблему назовем Дж.Стиглица, С.Фишера, Э.Аткинсона и многие другие.
Целью данной работы: сформулировать основные тенденции развития государственного сектора экономики России.
Объектом данного исследования является государственный сектор, а предметом — изменение структуры и объемы государственного сектора экономики, а также основные направления его функционирования.
В соответствии с поставленной задачей необходимо решение следующих задач:
Роль денег в воспроизводственном процессе и экономике государства
... потребителей. В данной контрольной работе рассматривается роль денег в воспроизводственном процессе и экономике государства, выделены основные понятия, ... роль денег в усилении заинтересованности в улучшении работы предприятий, использовании имущества, включая и возможность увеличения дивидендов. Такое повышение в нынешних условиях связано в России в некоторой мере с ограничениями государственного ...
1. Рассмотреть подходы к определению и структуре государственного сектора
2. Определить экономические функции государства
3. Определить специфику государственного сектора в РФ
4. Определить основные тенденции развития государственно-частного партнерства в России.
Поставленные цель и задачи предопределили следующую структуру работы. В первой главе рассматриваются основные теоретические положения государственного сектора, а также определяются функции государства. Во второй главе определяется специфика государственного сектора в РФ, а также определяются основные тенденции развития государственно-частного партнерства в России.
Глава 1. Понятие и сущность государственного сектора экономики
1.1 Подходы к определению государственного сектора и его структура
Современная действительность дает немало поводов для анализа и места и роли государства в экономике. Рыночная экономика и экономические функции государства неразрывно связаны между собой. Принцип свободной конкуренции нельзя понимать абсолютно, т.е. как полное разгосударствление экономики, полное освобождение последней от государственной организации. Данный принцип говорит не о полной деэтатизации экономики, а об особой хозяйственной государственности, позволяющей существовать конкуренции и рынку и обеспечивающей их инфраструктуры. Действительно есть мало оснований полагать, что рынок, мог бы существовать в ситуации, предполагающей негосударственную экономику. Лишь описание такого общественного строя, и, вероятно, весьма реалистичное описание, должно резюмироваться словом хаос (12, С.23).
Поэтому основной функцией государства в современной экономике становится обеспечение условий хозяйственной деятельности для экономических субъектов. Выполнение данной функции осуществляется посредством функционирования государства в следующих основных сферах: управление макроэкономическими процессами; управление государственной собственностью и непосредственная хозяйственная деятельность.
При проведении анализа сущности, структуры, динамики, роли в экономике государственного сектора наблюдается отсутствие единой терминологии и разногласия в определении базовых понятий. Прежде всего, это относится к трактовке соотношения понятий государственная собственность и государственный сектор. К определению данных понятий существует несколько подходов, как в отечественной, так и зарубежной литературе.
В самом общем виде государственный сектор можно представить как совокупность элементов, которые связаны между собой принадлежностью к государственной собственности, выполняющая свои функции для достижения установленных государством целей. В ряде случаев, чтобы очертить сферу деятельности государственного сектора экономики, используются критерии общественной полезности, общественной активности. Однако содержание указанных критериев может меняться.
Некоторые авторы под понятием государственной собственности подразумевают предприятия, принадлежащие государству полностью или частично (смешанная собственность), а под государственным сектором объем вмешательства государства в экономическую жизнь. В рамках данного подхода рассматривает расширенная трактовка государственного сектора, согласно которой он представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства. При этом ресурсы, которыми распоряжается государство — это не только организации, находящиеся в его собственности, но и финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения предписанных ему функций. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке (11, С.55).
Актуальность электронной торговли в современном мире и ее перспективное ...
... частных лиц, компаний, отраслей, органов государственной власти и государств в единое целое, внутри ... условиях всеобщей глобализации в сети Интернет экономика получает широкий спектр новых возможностей. ... В результате этого в мировой экономике зарождается новый сектор под названием электронная коммерция (e ... результате чего упрощается процесс купли-продажи и заключения сделок, расширяются возможности ...
Другие авторы, понимают под государственной собственностью все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении государства, а под государственным сектором совокупность государственных организаций и учреждений, либо комплекс хозяйственных объектов, целиком или частично принадлежащих центральным и местным государственным органам. Однако однозначно утверждать истинность только одной из данных точек зрения достаточно сложно.
Из проведенного анализа видно, что хотя категории государственный сектор и государственная собственность являются взаимопересекающимися, однако они не идентичны.
Вместе с тем в научных публикациях встречается расширенная трактовка государственного сектора, помимо хозяйственных систем, осуществляющих экономическую деятельность, включают все уровни законодательной и исполнительной власти, занимающиеся управлением и регулированием экономики, а также обеспечивающая их система финансов. В этом случае функции государственного сектора в экономике отождествляются с государственными функциями регулирования экономики.
В современных условиях особо следует обратить внимание на принадлежность к государственному сектору информационных ресурсов, которые выступают в современной экономике в качестве объекта собственности. Трудно переоценить роль данного ресурса в повышении эффективности всей экономической системы страны (16, С.120).
Государственный сектор экономики представляет собой системно структурированное множество взаимосвязанных элементов, выполняющих определенные функции в интересах достижения установленных государством целей. Их реализация осуществляется посредством государственного регулирования, которое становится составным элементом системы организации функционирования современной рыночной экономики и управления ею.
Итак, из всего вышеперечисленного можно сделать вывод о том государственный сектор является определяющим и необходимым звеном для всей страны в целом. Понятие государственного сектора носит сложный многозначительный характер, ввиду неоднозначности определения структуры государственного сектора. Понятие государственного сектора включает в себя множество экономических, правовых отношений. На сегодняшний день наиболее актуально применение расширенной трактовки госсектора, включающей в себя ресурсную базу, все уровни законодательной и исполнительной власти, систему финансов, государственных компании и государственных корпораций, государственные учреждения.
1.2 Экономические функции государства
Экономические функции государства интересовали исследователей, с давних времен. Великие экономисты признавали необходимость государственного вмешательства, определяли его границы и принципы.
Адам Смит выделял три задачи, которые, по его мнению, призвано решать государство. Во-первых, это защита от внешней угрозы, покушений со стороны зарубежных государств. Во-вторых, это охрана законных прав индивидов от посягательств со стороны других членов общества. В-третьих, А. Смит указывал, что существуют такие блага, частные вложения, в производство которых не способны окупаться, и поэтому производство таких благ должно брать на себя государство. Д. Рикардо много занимался проблемами налогообложения. У Дж.С. Милля можно обнаружить попытку изучения того, что впоследствии получило название изъянов рынка. Объясняя причины, по которым свободное действие рыночных сил не всегда приводит к желательным результатам, он указывал и в основном на недостаток информации. А. Маршалл исследовал некоторые варианты перемещения налогового бремени.
Государственное регулирование инфляции в экономике России
... в обществе. В советские времена в условиях централизованного управления экономикой, органы государственного регулирования переводили инфляцию в подавленное состояние, и это позволяло гарантировать трудящимся минимум ... из вышесказанного целью работы ставлю: определить основные направления в политике государства по регулированию инфляции и нормализации денежного обращения в стране в её условиях. ...
Однако в наибольшей степени предшественниками современной экономики государственного сектора можно считать работавших на рубеже XIX и XX вв. итальянских экономистов Пантелеони, Маццолу и де Вити де Марко, а также шведского исследователя Кнута Викселя. Ими был предложен целостный взгляд, с одной стороны, на благосостояние индивидов, складывающееся под воздействием потребления, как частных, так и общественных благ, а с другой стороны, на государство как хозяйствующий субъект со своими доходами и расходами. Этот подход был впоследствии существенно развит учеником Викселя Эриком Лиидалем.
В первой половине XX в. наиболее заметное продвижение имело место в теории государственных финансов, на базе которой впоследствии выросла экономика государственного сектора в своем нынешнем виде. Во-первых, следует указать на теорию налогов, вехами развития которой явились, в частности, концепции А. Пигу, увязывавшего налоги с экстерналиями, и Ф. Рамсея, заложившего основы теории оптимального налогообложения. Во-вторых кейнсианская революция дала мощный импульс изучению макроэкономической роли государства (14, С.81).
В результате теория в целом существенно преобразилась. Становлению экономики государственного сектора способствовало также интенсивное развитие микроэкономики, что привело, в частности, к созданию стройной концепции общественных благ П. Самуэльсона и многим другим достижениям.
Теория государственного сектора с одной стороны, исследует внутреннюю логику и фактические образцы экономического поведения государства и реагирующих на это поведение звеньев хозяйства, а с другой — обосновываются эффективные решения, которые целесообразно принимать во внимание при разработке экономической политики государства.
Изучая экономику государственного сектора, её границы, необходимо сконцентрировать внимание на экономических функциях государства, которые реализуются с помощью ресурсов, сосредоточенных в этом секторе.
Стоит заметить, что все экономические функции государства реализуются через главную особенность государства — способность к узаконенному принуждению (иными словами, власть, право налагать обязательства).
Так, государство обязывает участников сделок выполнять принимаемые на себя обязательства. Гарантии соблюдения условий сделки — частный случай выполнения государством функций по обеспечению прав собственности. Если права собственности четко не определены и не защищены принуждающей силой государства, регулярная экономическая деятельность невозможна.
Государство представляет собой форму организации принуждения. Принуждение — прежде всего ограничение доступа к некоторым экономическим возможностям, способным, в принципе, приносить выгоды тем или иным индивидам (10, С.118).
Валовой внутренний продукт и общественное благосостояние
... благ и сферой услуг при прочих равных условиях: чем выше удельный вес сферы услуг в общем объеме ВВП, тем выше общественное ... национальной экономики отражается на положении страны в мировом хозяйстве и на благосостоянии ее населения. Так, по производству ВВП ... своем эссе также разобрать еще два вопроса: « Что и как определяет уровень общес твенного благосостояния?» Уровень общественного благосостояния ...
Использование принуждения оправданно, только когда отказ от одних возможностей, открывает доступ к другим, более значимым с точки зрения индивидуального или общественного благосостояния. Если принуждение необходимо, то его следует минимизировать, во-первых, обеспечивая его недоступность для всех, кроме законных носителей государственной власти, и, во-вторых, отсекая лишь те возможности, которые непосредственно признаются неприемлемыми.
Переходя к функциям государства, стоит начать с нейтрализацией провалов рынка.
Провал (несовершенство, изъян) рынка — это такая экономическая ситуация, в которой рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето- эффективной аллокации ресурсов (14, С.14).
Традиционная классификация провалов рынка включает монополию (а также монопсонию), недостаток и асимметрию информации, а также внешние эффекты (экстерналии).
Рассмотрим подробней их особенности.
В условиях монополии фирма не приспосабливается к стихийно складывающимся на рынке ценам, а выбирает наиболее выгодное для себя сочетание цены и объема выпуска (продаж).
При прочих равных условиях монопольная цена превосходит цену совершенной конкуренции, а объем продаж (выпуска) монополии не достигает уровня, который имел бы место при наличии совершенной конкуренции. В результате общество в целом несет потери, поскольку суммарный излишек потребителей и производителей в конкурентной ситуации больше, чем когда цену диктует монополия. Принято различать ситуативную, естественную и легальную (правовую) монополии. Все они предполагают ограничение на вхождение в отрасль. В первом случае ограничение заключается в недоступности для конкурентов отдельных условий производства в силу концентрации собственности, во втором — в потенциальной неэффективности действий конкурентов при формально свободном входе в отрасль, а в третьем — в запретах, налагаемых государством.
При наличии этого, как и других провалов рынка, существуют только две альтернативы: либо смириться с потерями эффективности, либо принудительно исключить некоторые из вариантов аллокации ресурсов, достижимых на основе добровольного взаимодействия, что в свою очередь также может вызывать потери.
Имея дело с монополизированными рынками, в том числе с естественными монополиями, государство обычно прибегает к регулятивным мерам, в частности к регулированию цен. Наряду с этим возможна принудительная корректировка условий доступа на рынок. В сущности, именно она имеет место при законодательном запрете монополизации. В результате такого запрета государство может само принимать участие в производстве.
Вместе с тем встречаются случаи, когда государство целенаправленно способствует установлению монополии. Примером служит монополия, достигаемая за счет патентования изобретений. Патент позволяет извлекать выгоды из изобретения, и именно эти выгоды оправдывают затраты сил и средств на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы.
Ассиметрия информации возникает тогда, когда потребитель вынужден доверять производителю, не имея полной информации о продукте или услуге.
Государственный сектор экономики и его структура. Производство ...
... государственный сектор и его структуру; - изучить взаимосвязь государственного и частного секторов; - изучить проблемы эффективности предоставления общественных благ; Глава 1. Государственный сектор экономики и его структура. Производство общественных товаров , 1.1. Понятия государственного сектора, государственной собственности, их роль в экономике ...
Иными словами, потребитель услуги не имеет возможности контролировать производителя. Асимметрия информации дает о себе знать и во многих других областях экономической деятельности. Потребитель вынужден выбирать производителя прежде, чем реальная услуга будет оказана, Точная оценка услуг, которые еще не оказаны, разумеется, не представляется возможной. Оценка строится на основе предположений, базирующихся на прежнем опыте. Проблема информационной асимметрии до некоторой степени решается на основе учета репутации. Однако в наиболее сложных ситуациях и жизненно-важных обстоятельствах полезным оказывается вмешательство государства. Оно может приобретать различные формы. Одна из форм — лицензирование как обязательное условие занятия тем или иным видом деятельности. Для получения лицензии обычно требуется документальное подтверждение профессиональных навыков и выполнение других условий. Возможно также прямое участие государства в производстве продукции и оказании услуг, с которыми связана существенная информационная асимметрия. Наконец, в ряде случаев действенными инструментами, позволяющими блокировать последствия информационной асимметрии, являются разнообразные виды государственного контроля за производством и сбытом таких товаров и услуг. Не только асимметричное распределение, но и недостаток информации у всех потенциальных участников сделок порождает неэффективность. Отсутствие достаточной информации может блокировать взаимодействие, результатом чего становится неполнота рынков, которая непосредственно проявляется в финансовой сфере.
Обычно государство не в состоянии полностью преодолеть общий недостаток информации. Однако оно способно распределить риск между гражданами (налогоплательщиками) в такой степени, которая недоступна частным инвесторам. Поэтому государство может финансировать и осуществлять сверхдолгосрочные проекты, страховать банковские депозиты и предпринимать другие действия, которые, в принципе, способны улучшать положение в экономике, но зачастую слишком рискованны с точки зрения частных предпринимателей (20, С.15).
При наличии внешних эффектов — экстерналий часть выгод или издержек, связанных с конкретным видом деятельности или фактором производства, достается посторонним лицам. Внешние эффекты возникают, когда на значение функции полезности индивида или производственной функции предприятия непосредственно влияет производственное или потребительское поведение других лиц или организаций.
При отрицательных экстерналиях индивид или фирма перекладывает на других часть издержек. Наиболее очевидный пример — загрязнение атмосферы предприятиями или автомобилями, что представляет собой внешние издержки, поскольку снижает благосостояние окружающих. Если имеет место отрицательный внешний эффект, порождающее его производство товаров или услуг осуществляется в объемах, превышающих оптимальный уровень.
При положительных экстерналиях посторонние лица бесплатно получают некоторые выгоды. Например, если человеку сделана профилактическая прививка от инфекционного заболевания, вероятность заболеть снижается не только для него лично, но и для тех, с кем он контактирует. Если бысферы, порождающие позитивные экстерналий, развивались исключительно под влиянием рынка, имело бы место недопроизводство соответствующих товаров и услуг по сравнению с оптимальным уровнем.
Известно, что неэффективность, порождаемая экстерналиями, могла бы, в принципе, преодолеваться на основе добровольных соглашений между заинтересованными сторонами. Однако согласно теореме Коуза для этого требуется предельно четкая спецификация прав собственности и отсутствие транзакционных издержек по соответствующим сделкам. Поскольку в действительности транзакционные издержки не равны нулю и, более того, зачастую очень высоки, рынки, способные обеспечивать интернализацию внешних эффектов, складываются сравнительно редко. Собственно говоря, в каждом отдельном случае само наличие внешнего эффекта свидетельствует об отсутствии подобного рынка.
Альтернативой рынку выступают действия государства. Нередко оно берет на себя миссию интернализации внешних эффектов. Естественно, государство способно добиваться этого только с использованием присущего ему права принуждения, а также стимулирующие и финансовые меры.
Формирование государственных финансов также относится к экономическим функциям государства.
Государственное вмешательство в ход экономической жизни, направляемой рынком, предполагает наличие некоторых ресурсов. Государство должно располагать трудовыми, материальными и денежными ресурсами, необходимыми для производства и распределения товаров и услуг которые на него возложены, и организовывать эффективное использование этих ресурсов.
Во многих случаях ресурсы могут быть получены за счет прямого участия государства в рыночных сделках. Здесь возможно несколько вариантов: первый — это когда государство получает выручку, которая способна обеспечивать возмещение затрат и осуществляя расширение производства; второй — когда государственные организации намеренно используют цены, не покрывающие издержек для стимулирования спроса социально незащищенных слоев населения; третий — когда некоторые виды экономической активности государства вообще не направлены на производство продукции, которую можно было бы реализовать на рынке.
Основным источником денежных средств для государства служит налогообложение. Государство обязывает лиц, на которых распространяется его юрисдикция, участвовать в финансировании его расходов. Государство выступает не просто в роли инстанции, обладающей регулятивными полномочиями, а в качестве субъекта экономической деятельности, который сопоставляет расходы с доходами, стремится к эффективной аллокации своих ресурсов.
Проблема налогообложения состоит в том, что нужно одновременно обеспечить необходимый уровень государственных расходов, и с другой стороны стимулировать правдивость налоговых и отчетных документов.
Следующей функцией государства является производство общественных благ.
Общественное благо отличается двумя свойствами: отсутствием соперничеством в потреблении и неисключаемостью. Отсутствие соперничества означает, что благо доступно одновременно многим потребителям, и предельные издержки его предоставления индивидуальному потребителю равны нулю. Под неисключаемостью подразумевается техническая невозможность или запретительно-высокие издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей. Блага, которым оба свойства присущи в высокой степени, называются чистыми общественными благами. Если хотя бы одно из указанных свойств проявляется в ограниченной степени, налицо смешанное общественное благо. Примером чистых общественных благ может служить национальная оборона или законодательство. Эти блага приносят выгоду каждому, причем размер этих выгод не зависит от количества потребителей.
Создание общественных благ предполагает согласованные коллективные действия. Они могут выражаться либо в прямом участии в производстве, либо в совместном финансировании.
В связи с производством общественных благ возникает проблема безбилетника. Её существование обусловлено характерной для общественных благ неисключаемостью. Если общественное благо будет создано, то пользу от него получат не только участники производства и финансирования.
Еще одну проблему коллективного действия принято характеризовать с помощью теоретико-игровой модели А. Таккера, которая называется дилемма заключенного. Смысл её состоит в том, что поведение, отвечающие критерию индивидуальной рациональности, может противоречить критерию коллективной рациональности. Поведение, направленное на сотрудничество с партнерами, может быть непосредственно невыгодным, с точки зрения индивида, если отсутствуют гарантии сотрудничества с другой стороны (21, С.30).
Для смешанных общественных благ существует теория клубов. Суть её в том, что для данных благ характерно потенциальное переполнение. Переполнение означает, что при достаточно значительном числе пользователей этого блага дальнейшее увеличение их численности приводит к тому, что индивиды начинают друг другу мешать. Иными словами, исчезает несоперничество в потреблении, издержки предоставления данного блага дополнительному потребителю не равны нулю (21, С.33).
Итак, государственный сектор экономики представляет собой совокупность ресурсов, с помощью которых государство осуществляет своё функционирование. Эти ресурсы распределены в обществе в соответствии с потребностями государственного регулирования. Основные функции государства представлены именно в тех сферах, в которых рыночного регулирования оказывается недостаточно и оно не может обеспечить необходимые потребности общества. Эти сферы и представляют собой провалы рынка и производство общественных благ. Но для функционирования государства необходимо также материальное обеспечение, т. е формирование финансов.
1.3 Методы государственного регулирования госсектора
Методы государственного регулирования госсектора являются составной частью методов государственного вмешательства в экономику. Границы госсектора позволяют разбить совокупность методов регулирования госсектора на два блока: прямые методы государственного регулирования госсектора и косвенные.
Под прямыми методами стоит понимать, такие методы, которые непосредственно влияют на объем и структуру госсектора, и обеспечены принуждающей силой государства. К ним относятся:
Законодательные методы. Нормативно-правовые акты определяющие возможность или невозможность тем или иным субъектам осуществлять хозяйственную и иные виды деятельности. Государство также организует барьеры для входа в отрасль, чтобы обеспечит возможность вести деятельность только для надежных и ответственных организаций, регламентирует порядок регистрации, ликвидации и банкротства. Антимонопольное законодательство следит за состоянием конкуренции в экономике, при её отклонении от заданных нормативов может регулировать положение монополиста на рынке, применять методы разукрупнения компании, а также влиять на ценовую политику и контролировать качество продукции монополии.
Прямое (а также долевое) участие государства в процессе производства товаров и услуг, на основе госсобственности. Госкомпании призваны действовать в тех отраслях и сферах, где рыночные методы создания, распределения и потребления благ не удовлетворяют общественные потребности в необходимом объеме. Цель деятельности госсектора — это прежде всего не получение прибыли, а удовлетворение необходимых потребностей жителей страны. Госсектор способен мобилизовать больший объем финансовых и производственных ресурсов, для их дальнейшего направления на долгосрочные и сверхдолгосрочные проекты, чем частный сектор. Государство участвует также в тех сферах, которые не предполагают получение какого-либо дохода. Из всего вышеперечисленного следует, что практически весь объем госсектора не входит в интересы частного сектора на данном этапе развития. По мере развития рыночных отношений, роста благосостояния граждан, интеграции в мировое экономическое пространство, развития партнерских и корпоративных отношений, развития технологий — появляется возможность вовлечения госсектора в те сферы, где ранее действовал только госсектор. Таким образом государство делегирует часть своих полномочий окрепшему и надежному частному сектору.
Приватизация госимущества означает его передачу в частные руки. В результате приватизации часть госимущества переходит в собственность отдельных немногочисленных людей. Приватизация направлена на максимальный финансовый результат, доходы от приватизации направляются в бюджет.
Инвестирование. Государство способно осуществлять инвестирование в те или иные сферы, тем самым стимулируя производителей на создание доступной и востребованной продукции. Тем самым удовлетворяя потребности потребителей. Благодаря госинвестициям происходит обновление материально-технической базы, реструктуризация задолженностей, изменяется объем и структура производства, сохранение ведущих специалистов. Нередко инвестирование принимает формы государственной поддержки предприятий, целью которой является реструктуризация компании, недопущение остановки предприятия, роспуска персонала.
Предоставление государством кредитов, поручительств, гарантий.
К косвенным методам регулирования госсектора относится:
Налоговое регулирование. Способствует регулированию отчислений в бюджет. Стимулирует перелив капитала в сферы с более низким налогообложением.
Стимулирование спроса. Способствует увеличению спроса при его спаде. Например, увеличение доходов физических лиц увеличивает спрос на те или иные товары и услуги, стимулирование производство которых необходимо в конкретный момент. Также как элемент стимулирование спроса выступает государственное кредитование. Государство, изменяя учетную процентную ставку и норму обязательных резервов, определяет доступность кредитов, как для предприятий, так и для населения.
Государственно-частное партнерство (ГЧП).
ГЧП — способ взаимодействия государства и частных компаний для решения социально-экономических задач и достижения целей, интересных обеим сторонам. Практика показывает, что капитальные и операционные затраты частного сектора при использовании механизмов ГЧП существенно меньше, чем при реализации проекта путем прямого выделения бюджетных средств. Повышается эффективность выполнения проектов ГЧП за счет разделения рисков между государством и частной компанией. Частный инвестор берет на себя риски, которыми он может управлять, к примеру риски превышения капитальных затрат, а государство — те, что находятся вне контроля частного сектора, например политические и законодательные. Принципы ГЧП применяются, прежде всего, по отношению к реализации инвестиционных проектов в капиталоемких отраслях национальной экономики, за развитие которых должно отвечать государство. Однако, суть ГЧП — гораздо шире, также как и многогранно само сотрудничество государства и бизнеса.
В первой главе мы исследовали основные теоретические положения возникновения и функционирования государственного сектора экономики. Обозначены основные подходы к определению понятия госсектора российскими и зарубежными учеными. Проведены параллели между сходными, но не идентичными понятиями госсектора и госсобственности. Обозначены основные границы функционирования госсектора через функции выполняемые государством. Но на данном этапе развития российского общества существует ряд проблем и ограничений, которые накладывают свой отпечаток на возможности реализации первостепенных и жизнеобеспечивающих функций государства, тем самым искажая структуру и границы вмешательства государства в экономику. В конце главы определены основные методы государственного регулирования госсектора. Стоит заметить, что эти методы приводятся в действие комплексно, поэтому сложно оценить значимость каждого. Однако на сегодняшний день все больше развиваются методы государственно-частного партнерства.
Глава 2. Состояние государственного сектора в РФ
2.1 Специфика государственного сектора в РФ
В России государственный сектор занимает значительную долю в корпоративной сфере, что оказывает влияние на условия конкуренции на товарных рынках. Одним из основополагающих принципов государственной политики по развитию конкуренции было признано сокращение доли государственных компаний на конкурентных товарных рынках(1).
Национальным планом развития конкуренции предусмотрены меры по ликвидации унитарных предприятий и запрету на приобретение государством организаций, осуществляющих деятельность на конкурентных товарных рынках. В рамках бюллетеня представлена оценка доли госсектора в корпоративной сфере, а также в сфере закупок Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» задает цель сокращения доли хозяйствующих субъектов, учреждаемых или контролируемых государством или муниципальными образованиями, в общем количестве хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на товарных рынках. Для достижения обозначенной цели Национальный план по развитию конкуренции в Российской Федерации на 2018 — 2019 годы (далее — Национальный план) включает следующие меры, которые направлены на сокращение доли государственного сектора:
1) ограничение создания унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках;
2) запрет приобретения государством акций и долей организаций, осуществляющих деятельность на товарных рынках в условиях конкуренции. Одним из ключевых показателей Национального плана является обеспечение во всех отраслях экономики, за исключением сфер деятельности субъектов естественных монополий и организаций оборонно-промышленного комплекса, присутствия не менее трех хозяйствующих субъектов, не менее чем один из которых относится к частному бизнесу.
В то же время для достижения цели снижения доли государственного участия в экономике необходимо располагать оценками текущей ситуации. В отсутствие единого подхода оценки доли государственного сектора в российской экономике существенно различаются, однако в конечном итоге все они сходятся в его значительном размере. Наиболее радикальные оценки были представлены ФАС России, которая указала на двукратный рост доли государства в ВВП с 2005 по 2014 год — с 35% до 70% . В докладе 2019 года Международный финансовый фонд (далее — МВФ) дает оценку доли государственного участия в российской экономике на уровне 33% в 2016 году. Эксперты МВФ отмечают, что государственный сектор в России оказывает значительное влияние на рыночную конкуренцию, и указывают на необходимость защиты и поощрения конкуренции, в частности в сфере государственных закупок(18).
По оценке экспертов РАНХиГС, государственное присутствие в экономике в 2016 году составило 46% (40% в 2006 году).
При этом, по консервативным оценкам, доля компаний с государственным участием в ВВП выросла с 20% в 2006 году до 25% в 2016 году (19).
По данным ОЭСР6 , в 2015 году доля одних только расходов бюджета в ВВП составила 34,5%. Для сравнения среднее значение доли государственных расходов в ВВП для стран ОЭСР в 2015 году составило 43,6%.
В данной главе рассмотрим общую оценку участия госкомпаний в экономике, в том числе анализ участия госкомпаний в государственных закупках и в корпоративном секторе. Первое чтение в Государственной думе Российской Федерации прошел законопроект № 554026-7, предусматривающий ликвидацию всех унитарных предприятий на конкурентных товарных рынках (2) (далее — законопроект № 554026-7).
По мнению разработчика законопроекта (ФАС России), их участие в хозяйственной деятельности оказывает негативное влияние на конкуренцию на локальных конкурентных рынках, поскольку унитарные предприятия имеют право распоряжаться государственным (муниципальным) имуществом, являясь при этом коммерческой организацией, что обеспечивает им необоснованные конкурентные преимущества. В то же время унитарные предприятия могут создаваться для осуществления профильной деятельности на рынках, где отсутствуют частные предприниматели. В соответствии с этим, Комитетом по экономической политике, промышленности, инновационному развитию и предпринимательству Государственной думы Российской Федерации было выдвинуто предложение о ликвидации унитарных предприятий только после проведения анализа состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке, который должен включать анализ условий доступа на рынок и доли хозяйствующих субъектов (22).
В 2019 году количество унитарных предприятий в России составило 17 тыс. При этом в последние годы наблюдалось их постепенное снижение на 2,4-2,9 тыс. ежегодно. В то же время каждый год создавалось порядка 600 новых предприятий данной организационно-правовой формы
Таблица 1 Динамика количества унитарных предприятий в 2015-2019 годах
|
Показатель |
2005 |
2010 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
|
|
Общее количество унитарных предприятий на 1 января, тыс., шт., в том числе: |
15 |
14 |
23 |
21 |
19 |
17 |
|
|
действующие унитарные предприятия |
— |
— |
18 |
16 |
13 |
12 |
|
|
Количество унитарных предприятий, сведения о которых внесены в ЕГРЮЛ в отчетном периоде, тыс.шт. |
— |
— |
0,6 |
0,6 |
0,7 |
— |
|
|
Количество унитарных предприятий прекративших деятельность в отчетном периоде, тыс.шт. |
— |
— |
2,8 |
2,9 |
2,4 |
— |
|
По данным СПАРК, в 2017 году общий объем выручки унитарных предприятий составил 2,2 трлн руб., при этом на 10 крупнейших организаций пришлось 617 млрд руб., или 28% от общего объема выручки. Наиболее крупные унитарные предприятия: «Почта России», «Московский Метрополитен», «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации» и «Мосгортранс» Данные по выручке унитарных предприятий представлены только по 9,7 тыс. компаний. Средний объем выручки, за исключением 10 крупнейших организаций, составил в 2017 году 164 млн руб. При этом для 8,3 тыс. объем выручки не превысил 120 млн руб.
Таблица 2 Топ-10 унитарных предприятий по объему выручки за 2017 год
|
Организация |
Основной вид деятельности |
Выручка, млрд. руб. |
|
|
Почта России |
Почтовая связь |
178,0 |
|
|
Московский Метрополитен |
Транспортные услуги |
108,0 |
|
|
Госкорпрация по ОРВД |
Обеспечение обслуживания воздушного движения |
93,0 |
|
|
Мосгортранс |
Транспортные услуги |
45,0 |
|
|
Главное ВСУ №14 |
38,0 |
||
|
Петербургский метрополитен |
Транспортные услуги |
35,0 |
|
|
Водоканал Санкт-Петербурга |
Водоснабжение |
33,0 |
|
|
ВГТРК |
Телевизионное вещание |
30,0 |
|
|
ТЭК СПБ |
Теплоэнергетика |
30,0 |
|
|
Главное военно-строительное управление по специальным объектам |
28,0 |
||
Доля унитарных предприятий в общем количестве организаций в России незначительна и составляет порядка 0,3%. В то же время большое число унитарных предприятий представлено в сферах забора, очистки и распределения воды (33%), обеспечения электроэнергией, газом, паром, кондиционированием воздуха (9,0%), сбора и обработки сточных вод (6,7%) (таблица 3).
При этом, по мнению экспертов, высказанному в ходе круглого стола «Государственный сектор в российской экономике», состоявшегося в Аналитическом центре при Правительстве Российской Федерации 21 марта 2019 г., сфера ЖКХ имеет самый большой инвестиционный потенциал со стороны малого бизнес(23).
Вместе с тем является стратегическими для городского хозяйства. Относительно высокая доля унитарных организаций наблюдается в отдельных конкурентных сферах, таких как ритуальные услуги (10% в общем количестве компаний в данной сфере), деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и автомагистралей (7,5%), деятельность физкультурно-оздоровительных комплексов (2,8%) и торговля лекарственными средствами (2,3%).
Объем закупок в рамках Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — 44-ФЗ) у унитарных предприятий составил в 2018 году 393 млрд. руб., из которых только 50% было разыграно в рамках конкурентных процедур. Зафиксирована высокая доля государственных и муниципальных закупок, поставщиками в которых выступают унитарные предприятия, в общем объеме закупок на таких конкурентных рынках, как услуги транспорта и складского хозяйства (доля в общем объеме заключенных контрактов по стоимости — 15%), услуги в области информации и связи (5,0%) и строительные работы (4,5%).
Таблица 3
|
Отрасль/Вид деятельности |
Объем заключенных контрактов с УП, млрд.руб. |
Доля закупок у УП в общем объеме закупок. % |
|
|
111 |
4,5 |
||
|
Электроэнергия, газ, пар и кондиционирование воздуха |
57 |
10 |
|
|
Услуги транспорта и складского хозяйства, в том числе: |
51 |
15 |
|
|
услуги по перевозке пассажиров в городском и пригородном сообщении |
18 |
41 |
|
|
услуги по эксплуатации автомагистралей |
16 |
9,4 |
|
|
услуги почтовой связи и курьерские |
10 |
35 |
|
|
Водоснабжение, водоотведение, услуги по удалению и рекультивации отходов |
40 |
41 |
|
|
Продукция обрабатывающих производств |
32 |
1,8 |
|
|
Услуги административные и вспомогательные |
18 |
8,4 |
|
|
Услуги в области здравоохранения и социальные услуги |
15 |
20 |
|
|
Услуги в области информации и связи |
15 |
5 |
|
|
Продукция горнодобывающих производств |
15 |
22 |
|
|
Услуги связанные с научной, инженерно-технической деятельностью |
14 |
4 |
|
|
Прочее |
25 |
4,1 |
|
|
Итого |
393 |
5,7 |
|
В настоящее время, по данным СПАРК, доля унитарных предприятий в общем количестве организаций в России составляет порядка 0,3%, а по размеру выручки большинство могли бы быть отнесены к микропредприятиям, но государственные и унитарные предприятия законодательно не могут быть отнесены к микропредприятяим.
Крупнейшие компании с государственным участием присутствуют в 9 отраслях, большая часть из них функционирует в нефтяной и нефтегазовой промышленности (7), банковской сфере (5) и машиностроении (4).
На долю 4 государственных банков, представленных в топ-100 крупнейших компаний в 2017 году, пришлось 88% выручки всех компаний в этой отрасли, вошедших в перечень топ-100 компаний. В секторе электроэнергетики из 5 представленных в рейтинге компаний 3 являются государственными, на них приходится 91% выручки компаний этой отрасли, вошедших в рейтинг. В сфере транспорта все 3 компании, представленные в топ-100, являются компаниями с государственным участием. Динамика отраслевой структуры госкомпаний, попавших в рейтинг Эксперт РА, по данным с 2014 года по 2017 год, показывает сохранение доли государства на высоком уровне в большинстве отраслей. В секторе машиностроения доля государственных компаний в выручке всех компаний данного сектора, попавших в рейтинг, за 2014 — 2017 годы выросла с 77 до 79%. Наибольшую долю в выручке крупнейших компаний машиностроительной отрасли составляет Госкорпорация «Ростех», на которую приходится 48% выручки крупнейших компаний в сфере машиностроения. В нефтяной и нефтегазовой промышленности доля госкомпаний в выручке всех компаний из топ-100 для данной отрасли выросла с 61% в 2014 году до 63% в 2017 году. В банковской сфере число госкомпаний увеличилось с 4 в 2014 году до 5 в 2017 году, при этом доля их выручки возросла с 86 до 92%. Рост объясняется переходом к Банку России контроля над банком «Открытие» в рамках проведения санации. Следует отметить, что присутствие государства заметно снижалось на протяжении 1998 — 2014 годов в отрасли химической и нефтехимической промышленности — с 4 до 1 компаний. После продажи Республикой Татарстан пакета акций группы «Нижнекамскнефтехим» в 2016 году доля государства в этой сфере и вовсе снизилась до нуля. Значительно сократилась доля государства в сфере промышленности драгоценных металлов и алмазов по причине появления в топ-100 компании «Полюс», одного из крупнейших частных предприятий по добыче золота. Ранее единственной организацией, входившей в топ-100 в данной сфере деятельности, была АК «Алроса». Крупнейшие организации по капитализации Стоимость 100 самых дорогих компаний России, по оценкам РИА Рейтинг, за год сократилась на 8,3% или на 54 млрд долл. и составила 592 млрд долл. на 31 декабря 2018 года (26).
Доля государственных компаний в топ-100 по уровню капитализации составила 48% в стоимостном выражении. Это мы можем увидеть в таблице 2.
Таблица 4 Капитализация компаний, вошедших в рейтинг топ-100 крупнейших по капитализации российских компаний
|
1998 |
2005 |
2009 |
2014 |
2018 |
||
|
Общая капитализация топ-100 крупнейших по капитализации российских компаний, млрд.руб. |
489 |
11235 |
17629 |
22675 |
41107 |
|
|
Общая капитализация госкомпаний, вошедших в рейтинг, млрд.руб. |
370 |
4894 |
9841 |
11354 |
19837 |
|
|
Доля госкомпаний в общей капитализации топ-100 крупнейших по капитализации российских компаний, % |
76 |
43 |
56 |
50 |
48 |
|
По сравнению с 2009 годом, снизилась капитализация целого ряда госкомпаний. Так, рыночная стоимость Газпрома в 2018 году составила только 93% стоимости компании в 2009 году, РусГидро — 70%, ФСК ЕЭС — 58%, МОЭСК — 66%, ТГК-1 — 90%. Часть госкомпаний значительно потеряла в капитализации после роста в 2014 году, в частности «Банк ВТБ» (в 2018 капитализация составила только 85% от стоимости в 2014 году), «Башнефть» (97%), «Ростелеком» (71%), «Росгосстрах» (59%), «СлавнефтьМегионнефтегаз» (50%) и другие. Для сравнения, по оценке OECD, в Китае общая стоимость компаний с государственным участием на конец 2015 года составила 29,2 млрд долл. (Таблица )
Таблица 5 Компании с государственным участием в отдельных странах
|
Количество |
Стоимость, млн.дол. |
Доля от стоимости публичных обществ в стране, % |
||
|
Китай |
51341 |
29201 |
357 |
|
|
Венгрия |
370 |
9 |
52 |
|
|
Индия |
270 |
339 |
22 |
|
|
Франция |
51 |
77 |
3,7 |
|
|
Великобритания |
16 |
115 |
3,0 |
|
|
США |
16 |
-22 |
-0,1 |
|
В настоящее время в России действует прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2017 — 2019 годы, утвержденная распоряжением Правительства Федерации от 8 февраля 2017 г. № 227-р (далее — программа приватизации).
В соответствии с планом предполагается приватизация пакетов акций крупнейших компаний, занимающих лидирующее положение в соответствующих отраслях экономики. Так, до 2019 года планируется сокращение доли участия Российской Федерации в уставных капиталах таких компаний, как: «АЛРОСА» (до 29 процентов плюс 1 акция), «Совкомфлот» (до 25 процентов плюс 1 акция), «Банк ВТБ» (до 25 процентов плюс 1 акция), и прекращение участия в таких компаниях, как: «Новороссийский морской торговый порт», «Объединенная зерновая компания», «Приокский завод цветных металлов» и «Производственное объединение «Кристалл». При этом стоит отметить, что планируемые к продаже «Новороссийский морской торговый порт» и «АЛРОСА» показали значительный рост капитализации в 2018 году по сравнению с 2014 годом, в то время как стоимость «Банка ВТБ» снизилась на 15% . По данным Росимущества (27), доход федерального бюджета от приватизации в 2017 году составил 14,3 млрд руб., из них 8,5 млрд руб. в ходе продажи акций акционерной компании с ограниченной ответственностью «Система Шиям Телесервисез Лтд». Покупателем выступило ПАО АФК «Система». В программе на 2018 — 2019 годы заложен прогноз доходов в 5,6 млрд руб. (без учета продаж крупнейших организаций).
Закупки государственных органов власти могут рассматриваться в качестве одного из институтов развития и инструмента поддержки малого и среднего бизнеса. В то же время значительная часть госзакупок распределяется среди компаний с государственным участием, что приводит к снижению их потенциала как института развития. По итогам 2018 года общая сумма контрактов, заключенных государственными и муниципальными заказчиками в рамках 44-ФЗ (5), составила 6,9 трлн руб. При этом в качестве поставщиков выступали как частные, так и государственные компании. Доля поставщиков из числа госкомпаний в 2018 году по минимальной оценке23 составила 25% (таблица 4).
В то же время фактическая доля может быть выше за счет поставщиков, которые не указали в качестве основания для осуществления закупок по Федеральному закону от № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — 223-ФЗ) принадлежность к компаниям с государственным участием.
Таблица 6 Динамика закупок по 44-ФЗ в 2015-2018 годах
|
Показатель |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
|
|
Общая сумма заключенных контрактов (трлн.руб.) |
5,5 |
5,4 |
6,3 |
6,9 |
|
|
Минимальная оценка доли поставщиков-госкомпаний в общей сумме заключенных контрактов, % |
23 |
28 |
23 |
25 |
|
Наибольший объем закупок по 44-ФЗ в 2018 году пришелся на сферу строительства и на продукцию обрабатывающих производств (совокупно 63% общей суммарной стоимости заключенных контрактов).
При этом в указанных отраслях зафиксирована одна из наименьших долей госкомпаний среди всех поставщиков: в строительной сфере — 13% от общего объема заключенных контрактов (по стоимости), в сфере закупок продукции обрабатывающих производств — 16%. Наибольший объем контрактов, заключенных с госкомпаниями, по итогам закупок по 44-ФЗ в 2018 году наблюдался в сфере оказания финансовых и страховых услуг (в данной сфере в стоимостном выражении 77% контрактов были заключены с госкомпаниями), что обусловлено контрактами с группами «Сбербанк» и «ВТБ». Также высокие доли контрактов, где поставщиками выступали государственные компании, наблюдаются в закупках услуг, связанных с научной и инженернотехнической деятельностью (65% от суммарной стоимости заключенных контрактов в данной сфере в 2018 году), услуг водоснабжения (63%) и услуг в области здравоохранения и социальных услуг (51%).
Таким образом, в 2015 — 2018 годах от 23-28% закупок для государственных и муниципальных нужд осуществлялось у подконтрольных государственным структурам компаний. В частности в 2018 году в закупках услуг в области информации и связи доля контрактов, заключенных с государственными компаниями, составила 45%, услуг транспорта и складского хозяйства — 42%, продукции обрабатывающих производств — 16%, строительных услуг — 13%.
Наличие в госсекторе крупных государственных компаний повышает управляемость национальной экономики. Государство по отношению к субъектам госсектора может применять меры прямого административного регулирования в отличие от общих мер макроэкономического регулирования, относящихся преимущественно к косвенным методам.
Ряд российских ученых считает, что государственный сектор не просто должен существовать в стране в ограниченных размерах, но играть роль «локомотива» в экономике: Управляя госсектором, государство осуществляет бенчмаркинговую функцию, в частности, формирует образцы управления и рыночного поведения субъектов экономики. Эталонообразующая функция государства должна быть реализована в первую очередь на предприятиях госсектора. Это относится и к качеству производимой в нем продукции. Эффективное функционирование госсектора и его субъектов — одна из наиболее важных составляющих эффективной деятельности государства в целом. Госсектор должен стать и ареной формирования и воспитания экономической и политической элиты страны. Государственный сектор должен служить источником и местом апробации прогрессивных организационно-экономических инноваций, распространяемых на другие сектора экономики. государственный финансы унитарный партнерство
Таким образом, за последние годы параллельно с созданием «так называемой» суверенной демократии в России в экономике создается государственный сектор, занимающий особое, неприкосновенное положение. Он позволяет контролировать развитие российской экономики в целом за счет практической монополии внешнеэкономической деятельности и занятия командных высот в экономике, управлять финансовыми потоками, перераспределяя прибыль организаций и предприятий. Данная система не подконтрольна Федеральному Собранию или иной государственной или общественной организации. Российская экономика прибрела черты мобилизационной. По существу образован государственный мегахолдинг под эгидой правительства Российской Федерации, похожий на «товарищества с ограниченной ответственностью» высшей государственной бюрократии.
Данная система породила массу проблем функционирования госсектора. Низкие стимулы к повышению эффективности ввиду господдержки. Цели формирования госкорпораций, особенно в отсутствие четко отработанной и правообеспеченной системы приоритетов народнохозяйственного развития, как правило, формулируются размыто. А когда на основе формирования госкомпаний происходит нерыночная консолидация не связанных между собой активов, ее логика в ряде случаев вообще не прослеживается. Недостаточный контроль менеджмента со стороны государства, что порождает коррупцию, слабую ответственность государственных представителей за использование госсобственности. Во главе многих госкомпаний находятся бывшие чиновники, встает вопрос о компетентности высшего управления, необходимо проводить конкурсы на основе профессионализма для принятия на подобные должности; это касается не только топ менеджмента, но и более низших структур управления. Потеря управляемости и прозрачности ввиду сложности структуры госсектора. Сложное и нерациональное иерархическое строение размывает ответственность конкретных управляющих. Следует сформировать структуру штата с четкими обязанностями и правами, тем самым удастся избавится от неэффективных работников. Для улучшения прозрачности следует создать единое информационное пространство госсектора, которое позволит с одной стороны налаживать между организациями партнерские отношения, с другой контролировать обществу протекание процессов в госсекторе. Следует обратить внимание на реализацию готового проекта — «Электронного Государства». Пробелы в законодательстве является одной из ключевых. Следует увеличить наказание за нерациональное использование целевых денежных фондов, хищение средств. Незавершенность многих реформ (административная, ЖКХ) тормозит потенциальное развитие государственного и частного секторов. Антимонопольное законодательство скорее формально существует, чем развивает конкуренцию на рынках в условиях госмонополий. Предоставление госкорпорациям права инвестировать многомиллиардные денежные средства в фондовый рынок чревато его «перегревом» и снижением привлекательности венчурного финансирования, весьма важного для развития рынка высоких технологий.
