бюджетное планирование прогнозирование российский
|
Год |
Количество программ |
Количество подпрограмм |
Объемы бюджетных ассигнований |
||||
|
ГКВ |
НИОКР |
Прочие нужды |
Всего |
||||
|
2010 |
51 |
61 |
234575.38 |
37675.72 |
133362.08 |
405613.19 |
|
|
2011 |
46 |
48 |
360635.78 |
49795.23 |
176522.21 |
586953.22 |
|
|
2012 |
47 |
47 |
434888.76 |
59260.92 |
280573.83 |
774723.52 |
|
|
2013 |
52 |
47 |
479818.36 |
97559.39 |
254349.26 |
831727.02 |
|
Согласно таблице 2.1 в 2013 году было реализовано 52 ФЦП против 47 ФЦП в 2012 году. Расходы федерального бюджета в на ФЦП составили 831,7 млрд рублей — всего 28,3% уточненной бюджетной росписи по расходам на 2013 год. При этом по трем ФЦП бюджетное финансирование вообще не осуществлялось, в том числе по программе «Развитие гражданской морской техники», ФЦП по повышению устойчивости жилых домов в сейсмичных районах, ФЦП по социально-экономическому и этнокультурному развитию российских немцев.
Основными причинами низкого исполнения финансирования целевых программ, по словам источника в правительстве, являются длительные сроки разработки и утверждения проектной документации, подготовки нормативно-правовых актов правительства и ведомственных актов, длительные сроки внесения изменений в ФЦП. Перечень федеральных целевых программ, на реализацию которых предусмотрены бюджетные ассигнования в 2015 — 2017 годах, сформирован как из ранее действующих программ, так и из вновь разрабатываемых программ. Данные о количестве федеральных целевых программ и объемах бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2015 — 2017 годах, приведены в таблице 2.2.
Таблица 2.2
Количество федеральных целевых программ и объемы бюджетных ассигнований, предусмотренных на их реализацию в 2015 — 2017 годах [4]
|
2013 год отчет |
2014 год — Закон № 308-ФЗ (с юм.) |
2015 год проект |
2016 год проект |
2017 год проект |
||
|
Количество федеральных целевых программ |
51 |
53 |
56 |
51 |
43 |
|
|
Объем ассигнований, млрд. рублей |
818,7 |
761,1 |
922,1 |
847,6 |
805,7 |
|
|
Изменение объемов ассигнований к предыдущему году, % |
-7,0 |
21,2 |
-8,1 |
-4,9 |
||
|
Доля расходов на ФЦП в общем объеме расходов федерального бюджета, % |
9,4 |
8,32 |
9,86 |
9,02 |
8,47 |
|
В среднем на одну федеральную целевую программу предусматривается в 2015 году 16,5 млрд. рублей, в 2016 году — 16,6 млрд. рублей, в 2017 году — 18,7 млрд. рублей (в 2014 году — 14,4 млрд. рублей).
Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета увеличится с 8,32 % в 2014 году до 9,86 % в 2015 году.
Увеличение расходов на федеральные целевые программы в 2015 году в основном связано с ростом расходов на федеральную целевую программу «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2011 — 2016 годы» — в 2,9 раза, по федеральной целевой программе «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2011 — 2015 годы)» — на 61,8 %, на федеральную целевую программу «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» — на 50 %, на федеральную целевую программу «Развитие гражданской авиационной техники России на 2006 — 2014 годы и на период до 2015 года» — на 43 %.
По федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2014 — 2015 годы)» в 2015 году предусмотрены бюджетные ассигнования в объеме 282,2 млрд. рублей, что на 22,7 % выше уровня ассигнований 2014 года, и составляют 30,6 % общей суммы расходов на федеральные целевые программы.
Паспортами федеральных целевых программ утверждено 90,2 % общего объема средств федерального ассигнований не соответствуют объемам финансирования, предусмотренным в паспортах ФЦП, в том числе по 10 федеральным целевым программам (17,9 %) объемы бюджетных ассигнований в законопроекте превышают объемы финансирования, предусмотренные в паспортах ФЦП, а по 14 ФЦП (25 %) — ниже объемов паспортов федеральных целевых программ.
Так, наибольшее превышение бюджетных ассигнований, предусмотренных законопроектом на 2015 год без внесения соответствующих изменений в паспорта ФЦП, допущено по ФЦП «Развитие государственной статистики в 2011 — 2015 годах» — в 2,8 раза, ФЦП «Уничтожение запасов химического оружия в Российской Федерации» — в 1,6 раза, ФЦП «Культура России (2010 — 2015 годы)» — в 1,4 раза.
На реализацию ФЦП «Культура России (2010 — 2015 годы)» в 2015 году предусматриваются ассигнования в объеме 26 297,4 млн. рублей, что на 42,1 % больше ассигнований, утвержденных паспортом (государственным заказчиком-координатором является Минкультуры России).
При этом бюджетные ассигнования на капитальные вложения распределены на объекты, не предусмотренные паспортом ФЦП на 2015 год, в общей сумме 12 870,6 млн. рублей, в том числе на Государственный академический Большой театр — 7 409,6 млн. рублей, на строительство 2 сцены Государственного академического Мариинского театра — 5 429,0 млн. рублей, на строительство филиала Российского государственного архива экономики (пос. Вороново) — 32,0 млн. рублей.
Объем ассигнований на 2015 год по ФЦП «Социальное развитие села до 2016 года» законопроектом предусмотрен в 3,7 раза ниже объема ассигнований, утвержденного паспортом ФЦП, по Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2015 года и ФЦП «Модернизация единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2013 — 2015 годы)» — в 2 раза.
Кроме того, по ФЦП «Государственная граница Российской Федерации (2007 — 2014 годы)» без внесения изменений в паспорт ФЦП по срокам реализации законопроектом предусматриваются бюджетные ассигнования на 2015 год в сумме 11 761,6 млн. рублей, по ФЦП «Реструктуризация запасов ракет, боеприпасов и взрывчатых материалов, приведение системы их хранения и эксплуатации во взрывопожаробезопасное состояние на 2009 — 2014 годы» — в сумме 1 268,8 млн. рублей, по ФЦП «Совершенствование федеральной системы разведки и контроля воздушного пространства Российской Федерации (2011 — 2014 годы)» — в сумме 1 000,0 млн. рублей.
Наиболее значительные объемы бюджетных ассигнований ФЦП в 2015 году (в сумме 601,3 млрд. рублей, или 65,2 % общей суммы расходов на ФЦП) предусмотрены по направлениям: «Транспортная инфраструктура» (30,6 %), «Развитие высоких технологий» (23,6 %) и «Безопасность» (11 %).
Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета снижается с 9,86 % в 2015 году до 9,02 % в 2016 году
Снижение расходов на федеральные целевые программы в 2016 году в основном связано с окончанием срока реализации в 2015 году 6 ФЦП и сокращением ассигнований на ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2017 года» — в 2,5 раза, на ФЦП «Национальная технологическая база на 2011 — 2015 годы» — в 2,6 раза, на ФЦП «Юг России (2012 — 2017 годы) в 1,7 раза.
Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах проекта федерального бюджета снижается с 9,02 % в 2016 году до 8,47 % в 2017 году. Снижение расходов на ФЦП в 2017 году в основном связано с окончанием срока реализации в 2016 году 8 ФЦП и сокращением ассигнований на ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2017 года» в 1,7 раза, на ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2013 — 2017 годы — в 2 раза, на ФЦП «Жилище» на 2015 — 2015 годы — на 20 %.
В 2015 году из общей суммы расходов на федеральные целевые программы расходы по направлениям «Социальная инфраструктура» и «Безопасность» предусматриваются в 1,6 раза больше, чем в 2014 году, расходы по направлению «Развитие высоких технологий» за тот же период увеличатся в 1,3 раза. Удельный вес расходов по направлениям «Дальний Восток» и «Жилье» сократится с 12,4 % и 9 % в 2014 году до 9,6 % и 6,1 % в 2015 году соответственно.
Структура бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию федеральных целевых программ по направлениям в федеральном законе на 2014 год и в законопроекте на период 2015 — 2017 годов, отражена в Приложении 2.
Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Развитие высоких технологий» на Федеральную космическую программу России на 2010 — 2015 годы в 2015 году предусмотрено 34,8 %, в 2016 году — 40,6 %, в 2017 году — 41,7 %.
Из общей суммы расходов, предусмотренных по направлению «Социальная инфраструктура», на реализацию ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2013 — 2017 годы» в 2015 году предусмотрено 24,6 %, в 2016 году — 37,9 %, в 2017 году — 30,8 %.
В целях повышения эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных на реализацию ФЦП, необходимо активизировать работу по увязке бюджетных ассигнований на ФЦП с конкретными целями и количественно измеримыми показателями оценки их достижения. Если программа не позволяет достичь предусмотренных целей, следует отказаться от ее дальнейшей реализации со своевременным внесением соответствующих изменений в нормативные правовые акты. Необходимо прекратить реализацию неэффективных или должным образом не проработанных ФЦП, разработать и утвердить во всех программах показатели оценки деятельности государственных заказчиков с целью повышения их ответственности за конечный результат.
В 2013 году в республике Татарстан завершилась реализация Программы реформирования региональных финансов на 2011-2013 годы. В рамках реализации мероприятий данной Программы программно-целевые методы бюджетирования внедрены в реальный бюджетный процесс. В результате проведенной работы все субъекты бюджетного планирования разработали ведомственные целевые программы. В 2014 году Министерством экономики совместно с Министерством финансов и отраслевыми министерствами было продолжено внедрение программного подхода в практику бюджетного процесса, что позволило увеличить с 51% в 2013 году до 75,0% в 2014 году долю программной части расходов бюджета республики.
В 2014 году в Республике Татарстан насчитывалось 42 долгосрочные целевые программы и 56 ведомственных целевых программ, из них действие приостановлено по 2 программам. В 2014 году заканчивают реализацию 18 долгосрочных целевых программ, из них 9 программ одобрены к реализации в 2015 году.
Несмотря на то, что в 2014 году финансирование 6 целевых программ из бюджета Республики Татарстан было приостановлено, их реализация была продолжена за счет смет текущих расходов соответствующих субъектов бюджетного планирования, а также за счет внебюджетных источников. Кроме того, практически полностью были профинансированы долгосрочные целевые программы, имеющие наибольший социальный эффект для Республики Татарстан.
В I полугодии 2014 года по данным ежеквартального мониторинга фактический объем финансирования целевых и ведомственных программ составил 42,3 млрд. руб., в том числе из бюджета Российской Федерации — 8,7 млрд. руб., из бюджета Республики Татарстан — 26,9 млрд. руб., из местных источников — 1 млрд. руб., из внебюджетных источников — 6,2 млрд. руб.
Запланированный объем финансирования целевых и ведомственных программ на 2014 год по сравнению с 2013 годом вырос и составил 126,9 млрд. руб. (в 2013 году — 113 млрд.), в том числе из бюджета Российской Федерации — 21,2 млрд. руб., из бюджета Республики Татарстан — 55,2 млрд. руб., из местных источников — 3,3 млрд. руб., из внебюджетных источников — 47,2 млрд. руб. По сравнению с 2013 годом объем финансирования целевых программ из бюджета Республики Татарстан в 2014 году вырос на 6,2 млрд. рублей.
Основными задачами на 2015 год являются: увеличение программной составляющей в практике бюджетного процесса, внедрение механизма стимулирования муниципальных районов на увеличение доходной части налогооблагаемой базы, разработка и внедрение методики анализа эффективности реализации программ на основе функциональной взаимозависимости программных мероприятий и обеспечение внедрения финансовых норм во всех отраслях бюджетной сферы.
Перечень целевых программ долгосрочного характера, реализующихся на территории города Казани в 2010-2013 гг., а также объемы их финансирования из городского бюджета представлены в Приложении 3 [23].
Так, цель программы развития образования города Казани на 2012-2014 годы — обеспечить устойчивое развитие системы образования в соответствии с современными требованиями динамично развивающегося города; создать механизм, обеспечивающий доступность, высокое качество и эффективность образования, его постоянное обновление с учетом социальных и экономических потребностей города.
Цель Государственной программы Республики Татарстан по сохранению, изучению и развитию государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан на 2008 — 2017 годы — создание условий для сохранения, изучения и развития государственных языков Республики Татарстан и других языков в Республике Татарстан; обеспечение оптимального функционирования татарского и русского языков как государственных языков Республики Татарстан.
С учетом программ социально-экономического развития регионов, зарегистрированных Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации, на данный момент 45 регионов используют программно-целевой метод решения проблем регионального развития.
Несмотря на то, что принципиальных препятствий к использованию программно-целевого метода не возникает, в практике его использования еще имеются некоторые недостатки.
Нуждается в совершенствовании система анализа социально-экономических проблем региона. В результате невозможно с необходимой четкостью структурировать варианты решения проблем и сформулировать цели и задачи программы. В отсутствии официального документа, регламентирующего социально-экономическую диагностику региона, особое значение приобретает наличие у разработчика опыта разработки программ социально-экономического развития регионов. Как показывает практика, основные проблемы у регионов имеют высокую степень повторяемости.
Ввиду отсутствия главенствующей функции в региональном развитии иногда в программах социально-экономического развития регионов допускается дублирование мероприятий федеральных, ведомственных и других программ.
Существующие системы управления в регионах не всегда обеспечивают объективное плановое распределение ресурсов на реализацию мероприятий программы.
Структура программных мероприятий не в полной мере отвечает приоритетности целей программы. Соответственно, эффективность достижения отдельных целей не совпадает с их приоритетностью.
На сегодня в программах практически отсутствуют количественно измеримые показатели эффективности регионального развития. Это не дает возможности установить динамику движения региона к достижению конечных показателей социально-экономического развития.
Количественно измеримые годовые показатели реализации программы не вполне отражают динамику достижения долгосрочных целей программы. При этом не всегда прослеживается внутренняя взаимосвязь годовых показателей реализации программы в процессе достижения долгосрочных целей программы.
Для эффективной реализации программы необходимо дополнять или изменять региональное законодательство.
Использование программно-целевого метода предполагает адекватное совершенствование системы управленческого учета в регионе. При этом указанная система должна учитывать как периодическое структурирование и актуализацию проблем региона, изменение целей развития и методов их достижения. Соответственно должны корректироваться программные мероприятия. В ряде случаев предпринимаются попытки реализации программ без изменения систем управленческого учета, структуры и функций оперативного управления. Такие попытки резко снижают эффективность применения программно-целевого метода.
