Организация бюджетного процесса в Украине: анализ и оценка эффективности

метки: Бюджет, Бюджетный, Процесс, Экономика, Экономический, Утверждение, Развитие, Орган

Рыночные преобразования в Украине требуют новых подходов к трактовке содержания экономических отношений и их влияния на социально-экономическое развитие общества. Результаты этого воздействия зависят от глубины познания сущности экономических категорий и оптимального использования их на практике. К таким категориям относятся финансы, а в их составе — бюджет.

Главное место в социальном и экономическом развитии каждой страны принадлежит проблемам бюджета, ведь бюджет принадлежит к той сфере общественной жизни, которая непосредственно касается интересов всех членов общества.

Через бюджеты в Украине распределяется и перераспределяется около 30 % ВВП. Бюджет является центральным звеном бюджетной системы страны, и вместе с тем проблема формирования и использования бюджета остается одним из наиболее уязвимых мест украинской экономики. Именно поэтому вопросы сущности, функций и назначение бюджета находятся в центре внимания ведущих отечественных экономистов

В бюджете любой страны отражаются важные экономические, социальные и политические проблемы государства и каждого человека в частности. В то же время успешное решение проблем бюджета возможно лишь при условии правильного понимания его сущности, роли и места в системе экономических отношений.

В условиях рыночной экономики бюджет не теряет своей роли, он является основным инструментом регулирования социально-экономических процессов. На сегодня финансовый потенциал реального и финансового секторов экономики, а также доходы простых граждан и государства весьма ограничены. К сожалению, нынешняя бюджетная политика в Украине во многом продолжает основываться на старых принципах административно-командной системы. Это проявляется в отсутствии современных бюджетных технологий, методов бюджетного управления, реального планирования на средне — и долгосрочный периоды.

Различным аспектам данной проблемы посвящены научные труды В. Базилевича, О. Василика, В. Кравченко, В. Федосова, В. Кудряшова, К. Павлюк, В. Опарина С. Юрия, В. Оспищева, С. Булгаковой, А. Епифанова, О. Кириленко, И. Луниной, Ю. Пасечника, Л. Сафоновой и других. Ряд теоретических и практических аспектов, связанных с уточнением сущности бюджета, нашли отражение в научной периодической литературе, в частности в публикациях В. Демьянишина, А. Малярчука, В. Стоян, И. Бескида, Б. Малиняка, Г. Каленского и других.

Отметим, что над проблемами реформирования государственного бюджета, их доходной и расходной частей работает достаточно широкий круг украинских ученых, в частности А.В. Барановский, А.Д. Василик, Василенко Л.И, С.Ю. Колодий, Б.И. Кравченко М.В. Кульчицкий, И.А. Лунина, В.М. Опарин, К.В. Павлюк, Ю.М. Пасечник, И.В. Розпутенко, И.В. Сало, С.В. Слушай, Л.Л. Тарангулов, В.М. Федоров, И.Я. Чугунов, С.И. Юрий и другие. Однако многие вопросы оценки бюджетного процесса остаются неисследованными.

Методология экономической теории: сущность, классификация, функции

... перспективы ее развития. Актуальность темы реферата "Методология и методы экономической теории: сущность, классификация, функции" обусловлена тем, что для правильного понимания курса "Экономическая теория" необходимо определить методологию, методы исследования, законы, принципы и функции, ...

Целью работы является исследование основ организации бюджетного процесса в Украине, анализ и оценка бюджетного его эффективности. В связи с поставленной целью в работе решаются следующие задачи:

• проведен ретроспективный анализ определения сущности категории «бюджет» в современной экономической литературе и осуществлена на его основе ее собственная интерпретация, дополнения определения «бюджета» через выполняемые им функции;
• исследованы стадии бюджетного процесса и его участники, а также особенности планирования бюджета на современном этапе;
• проведено аналитическое исследование доходов и расходов бюджета Украины;
• проведена диагностика фактического исполнения бюджета Украины.

В процессе исследования использованы общенаучные методы анализа и синтеза, теоретического обобщения и сравнения, статистического и графического анализа и группировки. Для проведения анализа в работе использованы приемы проведения экономического анализа: горизонтальный (трендовый) анализ, вертикальный анализ, метод финансовых коэффициентов, сравнительный анализ, факторный анализ.

Теоретической и методологической основой исследования являются труды отечественных и зарубежных ученых-экономистов в области экономической теории, экономического анализа, теории организации управления; законодательные и нормативные документы Украины, официальные данные Госкомстат Украины, Министерства финансов Украины, других органов государственного и регионального управления; аналитическая информация научно-исследовательских учреждений; монографические исследования и научные публикации по вопросам налогообложения.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА В УКРАИНЕ

1.1 Сущность, виды бюджета и его функции

Для любой страны государственный бюджет является главным звеном финансовой системы. Как составляющая этой системы он сочетает в себе основные финансовые категории: доходы и расходы страны, налоговую систему, государственный кредит, государственный долг в их глубочайшем сосуществовании.

Используя бюджет, государство должно обеспечить основные пропорции в развитии отдельных отраслей народного хозяйства, решать определенные общегосударственные задачи, которые не могут быть решены отдельными хозяйствами за счет собственных ресурсов, осуществлять перераспределение финансовых ресурсов между различными регионами страны, обеспечивать финансирование непроизводственной сферы народного хозяйства, а также осуществлять социальную защиту наиболее незащищенных слоев населения.

Современная финансовая сова литература предлагает следующие определения государственного бюджета.

Финансовый словарь-справочник толкует понятие бюджета в трех измерениях:

• как ведомость доходов и расходов экономического субъекта за определенный время, который имеет официальную силу;
• как роспись государственных доходов и расходов на определенный период, утвержденная в законодательном порядке,
• и как плановое вычисление ожидаемых доходов и расходов государства [47, с. 81].

Авторы экономической энциклопедии определяют бюджет как установленный и утверждённый государством, ее органами, органами местного самоуправления, организациями, учреждениями сбалансированный смета денежных доходов и расходов на определенный срок (как правило, год, полугодие, квартал) [27].

Проблема дефицита государственного бюджета в Украине

... 1. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ В БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКЕ 1.1 Основные понятия. Понятие бюджетного дефицита. Бюджетные отношения Бюджет является формой образования и расходования денежных средств. Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее ...

В финансово-экономическом словаре государственный бюджет определен как основной общегосударственный фонд централизованных денежных ресурсов, который выражает экономические отношения государства в процессе распределения и перераспределения валового общественного продукта и национального дохода [29, с. 75].

Существуют также определения бюджета как формы планомерного накопления и использования средств для обеспечения функций, осуществляемых органами государственной власти, регионального и местного самоуправления [28, с. 13].

По мнению известного украинского финансиста А. Д. Василика, бюджет является централизованным фондом финансовых ресурсов государства, который используется для выполнения возложенных на нее функций, предусмотренных Конституцией Украины. В организационном аспекте он определяет бюджет как план образования и использования финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства [23, с. 28].

Более широкое и точное определение дают С. И. Юрий и. М.Бескид. По их формулировкой, государственный бюджет как одно из звеньев финансовой системы Украины является экономической категорией и отражает денежные отношения, которые возникают между государством, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждениями всех форм собственности и физическими лицами — с другой, по поводу образования централизованного фонда денежных средств государства и его использования на расширенное воспроизводство, повышение уровня жизни и удовлетворения других общественных потребностей [49, с. 26].

В. М. Опарин считает бюджет сложным и многогранным явлением и рассматривает его в трех аспектах: как экономическую категорию, как правовую категорию и по материальному содержанию. Как экономическая категория бюджет, по его определению, представляет собой совокупность экономических отношений между государством, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, с другой стороны, по поводу распределения и перераспределения ВВП с целью формирования и использования централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения выполнения государством его функций. Правовая характеристика бюджета связана, по его мнению, с законодательным регулированием, как в сфере бюджетных взаимоотношений, так и в сфере его составления и выполнения финансового плана. Бюджет выступает документом, в котором подается роспись доходов и расходов, которая утверждается в форме закона. И наконец, по материальному содержанию бюджет представляет собой централизованный денежный фонд государства [39, с. 83-85].

Заслуживают внимание особенности трактовки бюджета как финансовой категории в последних трудах отечественных ученых.

Финансисты Харьковской научной школы определяют бюджет как финансовые отношения государства с субъектами хозяйствования, а также населением в связи с формированием и использованием централизованного фонда денежных ресурсов с целью обеспечения функций государства, предусмотренных в Конституции [45, с. 148].

Финансисты-ученые Тернопольского национального экономического университета рассматривают бюджет как объективную экономическую категорию и по материальному содержанию [44, с. 95-96; 46, с. 25, 48, с. 141 — 143] (см. рис. 1.1).

Рисунок 1.1 — Определение категории „бюджет” [46, с.25]

По их определению, как объективная экономическая категория бюджет представляет собой совокупность денежных отношений, связанных с распределением и перераспределением ВВП и национального богатства, с целью формирования и использования основного централизованного фонда денежных средств, предназначенного для обеспечения выполнения государством его функций. По материальному содержанию бюджет ими рассматривается по содержанию, по форме, по организационному строению и по правовому характеру. По материальному содержанию бюджет они признают основным централизованным фондом денежных средств государства. По форме — основным финансовым планом государства. По организационному строению — центральным звеном финансовой системы общества и основным звеном государственных финансов, которая имеет собственную структуру, отраженную в бюджетной системе. По правовому характеру бюджет является юридическим актом. Следует отметить, что рассмотрение бюджета под таким углом зрения дает наиболее полное определение его социально-экономической сущности и создает основу для дальнейшего более глубокого определения бюджета и связанных с ним финансовых понятий (бюджетная система, бюджетное устройство, бюджетный процесс, бюджетная политика, бюджетные доходы и бюджетные расходы, а также бюджетный дефицит).

Совместить все указанные аспекты удалось К. В. Павлюк [40, с. 9-11]. Она определяет бюджет как часть стоимости валового внутреннего продукта, выделенную в процессе его движения в форме общественного денежного фонда, находящегося в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления и тратится на принятые обществом в лице представительных органов экономические, социальные, политические цели.

В этом определении автору удалось акцентировать внимание на таких признаках бюджета:

• часть стоимости валового внутреннего продукта;
• денежная форма выражения;
• обязательное формирование и использование общественного фонда;
• правовая регламентация;
• политический характер бюджета.

По мнению Азарова М.Я., в современных финансово-экономических условиях развития национальной экономики Украины бюджеты разных уровней приобретают новое качество и являются:

• во-первых, план формирования и использования финансовых ресурсов для обеспечения задач и функций, которые осуществляются органами государственной власти, органами власти Автономной Республики Крым, органами местного самоуправления на протяжении бюджетного периода;
• во-вторых, основным инструментом регулирования социально-экономических процессов в масштабах государства, так и ее административно-территориальных единиц (рис.

1.2) [16, с.24].

Рисунок 1.2 — Экономическое содержание термина «бюджет» [16, с.25]

При этом следует отметить, что именно на первом положении и основывается определение термина «бюджет» в ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Украины (далее — Кодекса).

А дальнейшая его детализация по разграничению бюджета на государственный и местные бюджеты, которые в своей совокупности создают бюджетную систему Украины, осуществляется в ст. 5 «Структура бюджетной системы Украины».

Сущность бюджета как экономической категории реализуется через его функции, указанные в табл. 1.1.

Таблица 1.1

Функции государственного бюджета [45, с.22]

Функция	Сущность функции
1	2	3
Распределительная	Государство концентрирует денежные средства и использует их с целью удовлетворения общесоциальных потребностей	[21, с. 15]
Контрольная	Позволяет своевременно и полно оценить финансовые ресурсы, которые поступают в распоряжение государства, а также каким образом складываются пропорции с их распределением и насколько эффективно они используются	[21, с. 15]
Обеспечения существования государства	Создание финансовой базы существования государства: содержание президентской, законодательной и исполнительной власти, правоохранительных и таможенных органов, налоговой службы, осуществления внешнеэкономической деятельности и т.д.	[21, с. 16]
Стимулирующая	Справедливое и беспристрастное распределение государственных средств между субъектами хозяйствования с целью стимулирования их экономической активности	[53, с. 10]

Однако, учитывая различное понимание сущности бюджета разными учеными выделяются и различные его функции. С помощью бюджета осуществляется сначала распределение ВВП — формирование бюджета через систему налогов, сборов и платежей, а затем перераспределение ВВП — обеспечение с помощью бюджетных средств разнообразных потребностей государства. В этом проявляется одна из функций бюджета как финансовой категории — распределительная. Эта функция помогает определить оптимальное, с точки зрения государства, соотношение между централизованными и децентрализованными фондами финансовых ресурсов, а также объемы участия различных налогоплательщиков (в том числе и сельскохозяйственных производителей) в формировании доходной части бюджетов различных уровней.

Роль государства в распределении ВВП строится на двух факторах: выполнение государством присущих ей общественных функций и участие государства в формировании ВВП на правах производителя, то есть как предпринимательской структуры.

Присущая государственному бюджету также вторая функция финансов — контрольная. Именно бюджет является тем звеном финансовой системы, которая напрямую указывает на проблемы в экономике страны, ведь по расчетам министерства финансов бюджет нашего государства может обеспечить его потребности в финансовых ресурсах лишь на 35-40 %. Бюджетный контроль за процессами формирования и использования фондов финансовых ресурсов страны должен усиливаться в процессе становления в стране рыночной экономики, особенно если учесть постоянное нарекания на коррумпированность нашей страны и обвинения со стороны международных финансовых организаций в хищении в стране бюджетных средств.

Не последнюю роль должен выполнять бюджет государства и как фактор стабилизации и регулирования экономики, но для нашей страны эта функция государственного бюджета пока не имеет должного значения. С помощью бюджета государство должно регулировать развитие экономики и стимулировать приоритетные на каждом конкретном этапе его отрасли народного хозяйства. Одной из таких отраслей для нашей страны, как и для большинства стран мира, является сельское хозяйство. Если учесть состояние сельского хозяйства в современной экономике развитых стран и на ту поддержку, которую сельскохозяйственные товаропроизводители получают за рубежом, то станет очевидным, что агропромышленный комплекс Украины требует немедленного внимания со стороны государства. Это является не только проблемой нашей страны, но и потребностью современной мировой экономики. Таким образом, можем отметить, что основными функциями бюджета, которые определяют его сущность как финансовой категории, стоит выделить следующие:

• перераспределение ВВП;
• государственное регулирование и стимулирование экономики;
• финансовое обеспечение учреждений и организаций бюджетной сферы и осуществления социальной политики государства;
• контроль за формированием, распределением и использованием централизованных фондов финансовых ресурсов.

Именно эти функции позволяют охарактеризовать бюджет как финансовую категорию и наиболее полно раскрыть его сущность. Таким образом, можем отметить, что в современной отечественной финансовой науке недостаточное внимание уделяется фундаментальным исследованиям теоретико-методологических основ бюджета как ведущей финансовой категории.

Среди украинских ученых не существует устоявшегося подхода к экономической природы, функций, роли и назначения бюджета, однако большинство из них трактует бюджет, прежде всего, как общественный денежный фонд, находящийся в распоряжении государственных и муниципальных органов власти. Именно такое определение позволяет раскрыть характерные черты бюджета как экономической категории. Дальнейшие исследования данной категории должны быть направлены на обоснование теоретико-методологических основ функционирования бюджета, а также углубленное раскрытие его экономической природы, функции и роли в обеспечении и регулировании социально-экономического развития государства в условиях финансового кризиса и глобализации экономики.

Бюджет выступает в качестве основного инструмента регулирования и влияния на развитие экономики страны. Согласно Конституции Украины [1] государство через бюджет имеет возможность сосредоточить финансовые ресурсы на основных сферах и направлениях экономического и социального развития, осуществлять единую финансовую политику на всей территории.

1.2 Стадии бюджетного процесса и его участники

Исследования понятие бюджетного процесса и его стадий имеет как теоретическое, так и практическое значение. Анализ содержания бюджетного процесса и его стадий дает возможность реально и объективно оценить состояние финансовой политики государства, в частности ее бюджетной политики.

Бюджетный процесс обеспечивает принятие закона о бюджете на следующий бюджетный период, его дальнейшее выполнение и завершается утверждением отчета об исполнении бюджета.

Бюджетный процесс — это совокупность действий уполномоченных на основе норм бюджетного права органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, а также по составлению, рассмотрению и утверждению отчета о его исполнении. Такое понятие и содержания бюджетного процесса подкрепляются теоретическими разработками юристов, специализирующихся в сфере бюджетных отношений.

Согласно Бюджетному кодексу Украины бюджетный процесс — это регламентированный бюджетным законодательством процесс составления, рассмотрения, утверждения, исполнения бюджетов, отчетов об их выполнении, а также контроля за соблюдением бюджетного законодательства (п. 10 ст. 2).

Порядок осуществления бюджетного процесса для государственного бюджета и местных бюджетов кодексом определены отдельно.

Основной задачей бюджетного процесса является обеспечение своевременного и полного поступления в государственную казну финансовых ресурсов в объемах, достаточных для реализации целевых государственных программ, связанных с подъемом экономики, проведением ее структурной перестройки и решением социальных проблем, с одной стороны, рационального и целевого использования мобилизованных бюджетных средств, с другой [16, с.164].

Для выполнения этой задачи необходимо придерживаться следующих принципов бюджетного процесса:

1) Оценить потребности, приоритеты и возможности участников бюджетного процесса.

2) Разработать управленческие стратегии для достижения целей.

3) Обеспечить связь между общими целями и принятыми решениями.

4) Направить бюджетные решения на выполнение приоритетных социальных программ и обеспечить их эффективность.

5) Разработать бюджет, который позволит достичь поставленные цели несмотря на ограниченные финансовые ресурсы.

6) Постоянно оценивать бюджетную программу по экономической и социальной эффективности.

Большинство юристов-финансистов считает, что формирование, утверждение и исполнение бюджета составляет понятие бюджетного процесса, в котором закладывается стратегия экономической и социальной политики, инструмент стабилизации экономики, средство контроля государственных расходов [26].

Ученые не раз высказывали мнение, что любая материальная отрасль права требует процедурных форм реализации ее норм, и все нормы, регулирующие организационную деятельность государственных органов, имеющих процесуальний характер. Особенно это касается деятельности в области применения бюджетно-правовых норм, ведь с бюджетом связаны все государственные органы, предприятия, организации, учреждения, которые непосредственно или косвенно участвуют в формировании бюджета. Итак, сущность данного процесса сложная и многогранная.

Болгарские ученые юристы-финансисты, следуя известного профессора С. Ангелова, считают, что бюджетный процесс — это процесс принятия закона о государственном бюджете, т.е. понятие бюджетного процесса тождественно понятию законодательного процесса [16].

Но формирование бюджета не сводится только к составлению проекта закона о бюджете.

Принятие закона о государственном бюджете — это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности в отношении составления и утверждения бюджета и применяют правовые нормы, которые регулируют эти стадии.

На основе анализа полномочий органов государственной власти в сфере бюджетных отношений можно сделать вывод, что не целесообразно сужать понятие бюджетного процесса стадии составления проекта закона о бюджет и утверждения его органом законодательной власти. Принятие закона о Государственном бюджете — это только создание юридических возможностей для осуществления воли законодательного органа. Принятием закона заканчивается формирование бюджета, когда органы законодательной и исполнительной власти используют свои права и обязанности относительно составления и утверждения бюджета.

Суть бюджетного процесса сосредотачивается на непосредственном исполнении акта о бюджете, которое должно-но постоянно контролироваться со стороны органов государственной власти для достижения соответствия между намечена ними и реальными показателями.

Анализируя содержание бюджетного процесса, следует остановиться на понятии его стадий. Как понятие бюджетного процесса, так и содержание его стадий повлекли длительную дискуссию среди ученых-финансистов. В зависимости от позиции в данном вопросе специалистов можно условно разделить на несколько групп.

Представители первой группы финансистов, А. С. Ангелов и Г. А. Гурвич, ограничивают бюджетный процесс лишь формированием бюджета [16], то есть его составлением и утверждением.

Формирование бюджета — это совокупность связанных между собой общественных отношений, раскрывают планирование органами исполнительной власти приоритетных расходов, изыскания достаточных для этого источников, издание этими органами ряда правовых актов, регулирующих процесс планирования.

Закон о Государственном бюджете занимает основное место среди других бюджетно-правовых актов. Как утверждает профессор Л. К. Воронова, он имеет ведущее значение в их системе, но не является единственным, который регулирует общественные отношения во время формирования бюджета. Сначала составляется проект бюджета, а затем на основе обобщающих показателей составляется проект закона о Государственном бюджете. Итак, процесс составления проекта бюджета заканчивается созданием проекта бюджета и проекта закона [26].

Профессор М. И. Пискотин проводит условную аналогию бюджетного процесса с уголовным или гражданским процессом, где за стадией вынесения решения происходит его исполнение. В бюджетном процессе стадия исполнения бюджета завершается в той же инстанции, что и его утверждения в парламенте.

Итак, если выполнение бюджета не включать в бюджетный процесс, то нужно исключить из него и деятельность по утверждению отчета об исполнении бюджета. Утверждение бюджета и утверждения отчетности по нему осуществляются в том же порядке и в тех же формах, поэтому нельзя исключать утверждении отчета с бюджетного процесса.

Однако Г. И. Пискотин не выделяет в бюджетном процессе стадии рассмотрения и утверждения бюджета. Он является представителем второй группы ученых, которые выделят три стадии бюджетного процесса: 1) составление бюджета; 2) утверждение проекта бюджета; 3) исполнение бюджета.

Третья группа специалистов-финансистов, в которую входят Л. К. Воронова, Н. И. Химичева, Есть. А. Ровинский, В. В. Безчеревних, Н. В. Сидорова, определяет бюджетный процесс как регламентированную нормами права деятельность государственных органов по 1) составление, 2) рассмотрения, 3) утверждение, 4) исполнение бюджета и 5) составления, рассмотрения, утверждения отчета о его исполнении — то есть выделяют пять стадий бюджетного процесса.

Аналогичное количество стадий предусматривал и Закон Украины «О бюджетной системе Украины» от 12 мая 1990 г., который определял их последовательность и компетенцию органов государства, которые принимают в них участие. Позиция этой группы специалистов полностью отражает содержание бюджетного процесса.

Четвертая группа специалистов, среди которых В. М. Опарин, разделяет бюджетный процесс на две части: бюджет-планирование; исполнение бюджета. Данный подход является очень узким и не дает правовой характеристики данного понятия.

Закономерными являются ряд черт, характеризующих нормы бюджетного процесса: 1) четко определенный состав участников каждой стадии; 2) четкий перечень видов необходимых действий и их обязательная последовательность; 3) организационная форма каждого действия; 4) определение обязательного порядка принятия решений.

Итак, бюджетный процесс состоит из двух частей: бюджетного планирования и исполнения бюджета.

Бюджетное планирование включает составление, рассмотрение, утверждение проекта бюджета. Задачи бюджетного планирования:

1) достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета;

2) оптимальное распределение расходов по отдельным группам и отраслям;

3) сбалансирования бюджета.

Процедура бюджетного планирования регламентируется Бюджетным кодексом и включает ряд стадий и этапов (табл. 1.2).

Все стадии бюджетного процесса взаимосвязаны по своему содержанию и действиями и взаимообусловлены, их последовательность не только установлена законодательными актами, но и определенная логикой и исторической природой самого процесса. Они охватывают деятельность органов государственной власти от зарождения потребности в расходах и доходах, их прогнозирования и оценки для контроля за исполнением бюджета.

Таблица 1.2 — Последовательность бюджетного процесса в Украине [22, с.61]

Наименование бюджетных процедур	Органы, осуществляющие соответствующую бюджетную работу	Предельные сроки выполнения
1	2	3
1. Бюджетное планирование: 1.1. Составление проекта бюджета:
— разработка проекта Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период	Министерство финансов Украины	20.03
— рассмотрение и одобрение проекта Основных направлений бюджетной политики на следующий бюджетный период и представление в трехдневный срок в Верховную Раду	Кабинет Министров Украины	01.04
— утверждение бюджетной резолюции	Верховная Рада	01.06
— составление проектов Государственного и сводного бюджетов и представление на рассмотрение Кабинета Министров	Министерство финансов Украины	15.08
— рассмотрение проекта Государственного бюджета, принятие соответствующего постановления, представление в Верховную Раду	Кабинет Министров Украины	15.09
1.2. Рассмотрение утверждения бюджета:
— представление Государственного бюджета, его принятие за основу или отклонения	Министр финансов	В течение пяти дней со дня представления бюджета
— рассмотрение проекта бюджета в комиссиях, фракциях Верховной Рады	Верховная Рада	01.10 (06.10*)
— рассмотрение предложений относительно проекта бюджета, принятия соответствующих выводов	Комитет ВР по вопросам бюджета	15.10 (20.10*)
— принятие бюджета в первом чтении	Верховная Рада	20.10 (25.10*)
— доработка проекта бюджета и его представление на повторное чтение	Кабинет Министров Украины	3.11 (8.11*)
— рассмотрение бюджета во втором чтении	Верховная Рада	20.11
— доработка проекта бюджета и его представление на третье чтение	Комитет ВР по вопросам бюджета	25.11
— рассмотрение бюджета в третьем чтении	Верховная Рада	1.12
— утверждение Закона «О Государственном бюджете» и принятия соответствующего постановления	Верховная Рада	30.12
— публикация Закона «О Государственном бюджете» в правительственной прессе	Газета «Правительственный курьер»	В течение семи дней со дня утверждения бюджета
2. Исполнение бюджета:
— принятие бюджетной росписи	Министерство финансов Украины	В течение месяца со дня принятия бюджета
— формирование доходов бюджета и осуществления расходов	Налоговая служба, Минфин и его структуры	В течение года
3. Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение:
— составление отчета об исполнении Государственного бюджета и его представление в Верховную Раду	Министерство финансов Украины	01.05
— рассмотрение представленного отчета Счетной палатой, разработка соответствующих выводов	Счетная палата Верховной Рады	В течение двух недель со дня представления отчета
— принятие постановления по отчету об исполнении бюджета	Верховная Рада	В течение двух недель со дня получения заключений Счетной палаты

Примечание:

? Сроки бюджетных процедур при повторном представлении проекта бюджета на рассмотрение Верховной Рады

То есть ежегодная работа выполняется всеми органами законодательной и исполнительной власти, участвующих в этом процессе, составление, утверждение, исполнение бюджета, и ежегодно это новая работа, потому что с развитием экономики меняются виды, структура и удельный вес доходных источников, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направлены средства бюджета. Все это требует периодического обновления бюджета, системы просмотра состояния и размеров его доходов и расходов.

Таким образом, бюджетный процесс — это регламентированная нормами бюджетного права деятельность участников бюджетного процесса по составлению проектов бюджетов; рассмотрения и утверждения проектов бюджетов; исполнения бюджетов и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также относительно осуществления финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса.

Бюджетный процесс в Украине имеет циклический и периодический характер. Бюджетный цикл, в отличие от бюджетного периода, который равен календарном году, содержит в себе промежуток времени от начала формирования бюджет на год, планируется, до утверждения отчета о его исполнении.

Следовательно, бюджетный цикл в Украине включает:

• период формирования бюджета;
• выполнение бюджета;
• льготные бюджетные сроки (время действия прошлогодних ассигнований по капитальных вложениях);
• период отчетности.

Сейчас в Украине бюджетный цикл равен около 2,5 года.

Бюджетный процесс состоит из соответствующих стадий, которые определяются содержанием и характером деятельности государственных органов, вследствие чего такая деятельность приобретает новые качества. В соответствии с п. 1 ст. 19 Бюджетного Кодекса Украины стадиями бюджетного процесса признаются [2]:

• составление проектов бюджетов;
• рассмотрение проекта и принятие закона о Государственном бюджете Украины (решение о местном бюджете);
• выполнение бюджета, включая внесение изменений в закон о Государственном бюджете Украины (решение о местном бюджете);
• подготовка и рассмотрение отчета о выполнении бюджета и принятие решения по нему.

Указанные стадии проходят бюджеты всех уровней, составляющих бюджетную систему Украины: Государственный бюджет и местные бюджеты. Исходя из того, что источником образования всех бюджетов является национальный доход страны, который имеет динамический характер и зависит от развития экономики и исчисляется, как правило, ежегодно, законодательные и исполнительные органы, участвующие в составлении, утверждении и исполнении бюджетов, каждый раз по-новому, осуществляющих просмотр состояния и размеров доходов и расходов бюджета.

Все стадии бюджетного процесса тщательно регламентированы процессуальными нормами бюджетного права, что обеспечивает четкое планирование и соблюдение бюджетной дисциплины. При этом указанные стадии следуют четко последовательно, одна за другой и их порядок не может быть изменен ни в коем случае.

Исследуя особенности бюджетного процесса в Украине на современном этапе развития, следует отметить, что ему присущи определенные недостатки, в частности:

1) Проблемы на стадии принятия бюджета:

• несвоевременность принятия;
• непрозрачность бюджетного процесса;
• влияние политической среды;
• низкое качество бюджета;
• планирование от достигнутого;
• отсутствие стратегической ориентации.

2) Проблемы на стадии исполнения бюджета:

• необоснованное установление дефицита бюджета и проблемы его финансирования;
• государственный долг и необходимость его обслуживания;
• фискальная направленность налоговой системы;
• дисбаланс в финансировании местных бюджетов;
• сокращение финансирования социальных программ и капитальных расходов;
• недостатки в применении программно-целевого метода в бюджетном процессе.

3) Проблемы контроля и ответственности:

• неэффективность использования бюджетных средств;
• усиление ответственности распорядителей бюджетных средств;
• отсутствие действенного механизма контроля за деятельностью бюджетных институтов.

Считаем, что решение выше обозначенных проблем лежит в плоскости формирования эффективного институционального обеспечения бюджетного процесса, что, по нашему мнению, представляет собой взаимосвязанную формальными правилами и неформальными нормами совокупность бюджетных институтов и институций, базой которых являются права собственности и контрактные отношения.

По нашему мнению, необходимой составляющей совершенствования бюджетного процесса в Украине следует считать именно адаптивные изменения системы институционного обеспечения бюджетного процесса. В частности, бюджетные институты и институции должны находиться в динамическом равновесии, иначе бюджетный процесс будет приобретать внутренних диспропорций, способных его разрушить

1.3 Особенности бюджетного планирования Государственного бюджета в Украине на современном этапе

Фещенко Л.В., Проноза П.В,, Кузьминчук Н.В. определяют бюджетное планирование как научно обоснованный процесс определения источников создания и направлений использования бюджетных ресурсов с целью обеспечения стабильного экономического и социального развития. Это субъективная деятельность людей, а потому ее эффективность обусловлена базированием на объективных законах развития общества, анализе финансового состояния экономики, тенденциях движения бюджетных ресурсов [46, с.49].

Бюджетное планирование — комплекс организационно-технических и методических мероприятий с определения доходов и расходов на стадиях составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета [22, с.29].

Объектом бюджетного планирования является бюджетная деятельность государства и бюджетных учреждений, а предметом — движение бюджетных ресурсов при осуществлении воспроизводственных процессов в экономике.

Сферой является распределение и перераспределение бюджетных ресурсов на всех стадиях воспроизводственного процесса.

Экономическая сущность бюджетного планирования заключается в централизованном распределении и перераспределении ВВП между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов разного уровня.

Основой бюджетного планирования является нормативная база, а именно: Конституция Украины, Бюджетный кодекс, Налоговый кодекс, Указы Президента, Основные направления бюджетной политики, Постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины, Государственные программы экономического и социального развития.

Основные функции бюджетного планирования представлены на рис. 1.3.

Рисунок 1.3 — Функции бюджетного планирования [46, с.49]

Главными задачами бюджетного планирования являются:

• обеспечение необходимых макроэкономических пропорций развития государства;
• выявление реальных источников поступлений по всем направлениям и всеми налогоплательщиками из всех бюджетных уровней;
• эффективное распределение бюджетных расходов по направлениям и между регионами;
• содействие наиболее эффективному использованию бюджетных средств отраслями общественного производства;
• обеспечение удовлетворения минимального уровня социальных потребностей;
• создание необходимых социальных резервов, которые будут использоваться на плановые и внеплановые мероприятия;
• обеспечение прозрачного бюджетного контроля в системе осуществления бюджетных платежей [22, с.29].

Организация бюджетного планирования может быть эффективной лишь тогда, когда она основывается на определенных научных принципах (рис. 1.4).

Рисунок 1.4 — Принципы организации бюджетного планирования [46, с.49]

Бюджетное планирование на общегосударственном уровне осуществляется в два этапа (рис. 1.5).

Рисунок 1.5 — Этапы бюджетного планирования [46, с.50]

Первый этап — сводное бюджетное планирование. На нем выполняются комплексные расчеты по макроэкономическим показателям (ВВП и национальный доход, уровень бюджетных поступлений, минимальный уровень социальных потребностей и т.п.).

На этом этапе определяются основные направления организации работы по наполнению бюджета и способы мобилизации бюджетных ресурсов на макроэкономическом уровне.

Второй этап — адресное бюджетное планирование. На нем устанавливаются конкретные связи бюджета со всеми финансовыми планами народного хозяйства, затем эти бюджеты приобретают формы финансовых обязательств.

Результатом бюджетного планирования является проект государственного бюджета, а также бюджеты различных уровней государственной власти.

Методы бюджетного планирования, взаимосвязаны между собой, представлены в табл. 1.3.

Таблица 1.3 — Методы бюджетного планирования

Метод	Характеристика
Аналитический (коэффициентов)	Базируется на применении соответствующих коэффициентов. За основу берутся показатели прошлого периода и корректируются с учетом соответствующих коэффициентов, которые отражают изменения, которые предусматриваются в плановом периоде
Нормативный	За основу берутся нормативы, которые регламентируют виды поступлений и расходов. При этом учитываются экономическое состояние предприятий, учреждений, отраслей народного хозяйства, физических лиц. Этот метод дает возможность полностью проявить бюджетные резервы.
Прямого счета	Определение общей суммы доходов в разрезе отдельных плательщиков налогов и общей суммы расходов за распорядителями бюджетных средств.
Балансовый	С его помощью достигается согласованность между источниками поступлений и направлениям расходов по видам и регионам, устанавливается взаимосвязь с общей величине финансовых ресурсов в государстве по министерствах, ведомствах, регионах и соответствующими потребностями, которые могут быть обеспечены.
Программно-целевой	Используется при финансировании отдельных государственных программ экономического и социального развития. Позволяет выявить источники покрытия и определить эффективность этих программ. С 2002 г. используется при формировании бюджетов как основной.

Внедрение программно-целевого метода направлено на обеспечение прозрачности бюджетного процесса, при котором четко определяются цели, на достижение которых расходуются бюджетные средства; повышается уровень контроля за выполнением бюджетных программ; осуществляется оценка деятельности всех участников бюджетного процесса; упорядочивается организация деятельности главного распорядителя бюджетных средств по формированию и исполнению бюджетных программ, усиливается его ответственность; повышается качество разработки бюджетной политики, эффективность распределения и использования бюджетных средств.

Макроэкономическая политика государства влияет на экономическое развитие через научно обоснованные методы регулирования, неотъемлемой частью которых является прогнозирование.

Назначение бюджетного прогнозирования заключается в оценке различных наиболее вероятных вариантов формирования бюджетных ресурсов и направлений их использования. Анализ таких вариантов создает основу для выбора целей, которые являются ориентиром при разработке бюджета. Главная функция прогноза — научное предвидение, которое дает возможность получить картину будущего состояния определенного явления и выбрать пути его достижения.

Прогнозирование бюджетных ресурсов может основываться только на обобщающих макропоказателях экономического и социального развития.

Важное значение для их прогнозирования имеет учет показателей инфляции, обменного курса национальной валюты, государственного долга. Точность прогнозных расчетов зависит от значений показателей в базисном периоде, величины и динамики заданных параметров развития экономики в прогнозируемом периоде, структуры и внутренней характеристики модели для расчета показателя.

Задачи бюджетного прогнозирования представлены на рис. 1.6.

Рисунок 1.6 — Задачи бюджетного прогнозирования [46, с.51]

Наиболее распространенными среди методов бюджетного прогнозирования является: многофакторные регрессионные модели для расчета на перспективу отдельных показателей бюджета и метод эконометрического моделирования, характеристика которого дана в табл. 1.4.

Таблица 1.4 — Характеристика эконометрического метода [46, с.52]

Преимущества	Недостатки
Эконометрические модели не допускают противоречия в системе прогнозируемых показателей	Узкая трактовка эконометрического моделирования как средства краткосрочного пассивного прогнозирования или, наоборот, со свободным применением эконометрических моделей для долгосрочных прогнозов
Дает возможность одновременного отображения в модели многих факторов с учетом их взаимосвязей в процессе работы с моделью
На основе эконометрических моделей могут быть получены варианты прогноза для широкого диапазона исходных условий и предположений

Итак, задача бюджетного прогнозирования требуют использования экономико-математических моделей.

Таким образом, бюджетное планирование является составной частью общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность главных показателей бюджета, их сбалансированность в значительной степени определяют экономическое и социальное развитие, как отдельных регионов, так и государства в целом.

1.4 Организация исполнения доходной и расходной части Государственного бюджета Украины и процедура утверждения отчета об их исполнении

Исполнение бюджетов является центральной стадией бюджетного процесса. От уровня организации и результативности исполнения бюджета зависят качественные показатели социально-экономического развития страны, эффективность реализации стратегических основ бюджетной политики государства. Целью выполнения бюджета было, есть и будет обеспечение государства необходимым объемом бюджетных ресурсов, необходимым для исполнения закрепленных за ним в Конституции Украины функций. В процессе исполнения бюджетов обеспечиваются социальные и экономические потребности государства, необходимый уровень социальной защиты населения. Роль и значение исполнения бюджетов в бюджетном процессе определяются моделью финансовых отношений в обществе на определенном этапе социально-экономического развития страны. Поэтому одной из важнейших задач финансовой науки и практики является разработка оптимальной схемы исполнения бюджета, которая бы отвечала потребностям страны.

Отечественные ученые в экономической литературе исполнения бюджетов рассматривают в широком и узком смысле. Широкая трактовка касается определения совокупности мер, связанных с выполнением доходной и расходной части бюджетов.

Так, В. Федосов, В. Опарин, Л. Сафонова и другие ученые считают, что выполнение бюджета — это “… обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных в утвержденном бюджете доходов и направления этих средств на финансирование расходов, включенных в бюджет” [45, с.836]. Аналогичное определение дают А. Загородний, Г. Вознюк, Т. Смовженко [31, с.89].

К принципам организации исполнения бюджета Л. Сафонова относит: обеспечение полного и своевременного поступления доходов в целом и по каждому источнику отдельно; финансирование мероприятий в пределах утвержденных в бюджете сумм и в течение бюджетного года; пропорциональность при финансировании из бюджета; финансирование юридических лиц только из одного бюджета; соблюдение режима экономии; обеспечение эффективного контроля за правильным использованием бюджетных средств; соблюдение на предприятиях и в организациях бюджетной сферы финансовой дисциплины [45, с.257].

С. Юрий, В. Стоян, О. Даневич под выполнением бюджета понимают “…обеспечение своевременного и полного поступления запланированных доходов в целом и по каждому источнику, а также своевременного, полного и безвозвратного финансирования предусмотренных бюджетом мероприятий” [52, с. 103]. Подобное определение дают О. Кириленко, О. Квасовский, О. Тулай, которые под выполнением бюджета понимают“… обеспечение полной и своевременной мобилизации поступлений бюджета … как в целом, так и по каждому из источников, а также своевременного, полного, непрерывного и целевого финансирования предусмотренных им программ и мероприятий” [33, с.599].

Исследуя организацию исполнения бюджетов, О. Василик и К. Павлюк отмечают: “Система исполнения бюджетов призвана осуществлять оперативное управление и контроль за формированием доходов бюджета и их целевым использованием, за соответствием доходов и расходов утвержденному бюджету ” [24, с.476].

Упрощенные и лаконичные определения выполнения бюджета, которые характеризуют узкую трактовку этой стадии, дают О. Романенко и В. Опарин. Они утверждают, что исполнение бюджета состоит в “…мобилизации запланированных доходов и финансировании предусмотренных расходов” [43,с.156; 41, с.135]. Авторы экономической энциклопедии объясняют исполнение бюджета как “…процесс формирования доходов и осуществления расходов в соответствии с законом о бюджете” [29, с.188]. Аналогичные подходы встречаем в экономическом энциклопедическом словаре [39, с.97].

Анализируя трактовки, можно отметить, что суженые определения исполнения бюджетов, в отличие от расширенных, точнее характеризуют эту стадию бюджетного процесса, поскольку акцентируют внимание на важнейших ее аспектах.

Таким образом, обобщив взгляды, сформируем данное понятие в следующей трактовке: исполнение бюджета — организованный процесс мобилизации доходов бюджетов и осуществления расходов в соответствии с законом о государственном бюджете и решений органов местного самоуправления о местных бюджетах.

Исполнение бюджетов находится под влиянием различных факторов объективного и субъективного происхождения. К объективным факторам следует отнести форс-мажорные обстоятельства, связанные с ухудшением международной обстановки, стихийные бедствия, эпидемии и т.п., которые, не зависимо от положительных решений государства, негативно влияют на процесс наполнения доходной части бюджетов и финансирование расходов. Все другие факторы, которые обусловлены неквалифицированным принятием управленческих решений, следует относить к субъективным.

По мнению А. Турчинова и Ц. Огня, на эффективность исполнения бюджета в Украине негативно влияют такие факторы, как: отсутствие четкого разграничения полномочий и закрепление доходов на их выполнение, а также ответственности за исполнение бюджета между распорядителями средств и государственными органами; разобщенность государственных средств, наличие большого количества внебюджетных фондов, недостаточность и отсутствие информации относительно их доходов и расходов; низкая эффективность механизмов управления денежными средствами бюджета; недостаточная эффективность системы управления обязательствами распорядителей средств бюджета [23, с.111].

Кроме перечисленных, можно добавить и следующие факторы: практика ручного управления бюджетными средствами на всех его уровнях; несовершенство системы государственных закупок; отсутствие должной согласованности бюджетных процедур между участниками бюджетного процесса; чрезмерно высокая функциональная нагрузка на работников органов Государственного казначейства Украины, которое делает физически не возможным осуществление контроля за направлением и использованием бюджетных средств; отсутствие в финансовом аппарате государства надлежащей системы материального стимулирования; отсутствие действенной системы ответственности за неисполнение бюджета, особенно в отношении его расходной части, в результате чего объем недофинансированных мероприятий при наличии бюджетных средств ежегодно растет.