Государственно-частное партнёрство

метки: Партнерство, Проект, Частное, Регион, Объект, Развитие, Государственный, Сфера

Большинство регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности не только за счет существующих факторов производства, но и за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры.

Одним из наиболее эффективных механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство.

Вопрос о привлечении инвестиций в региональную экономику и развитии инфраструктуры в целях повышения конкурентоспособности, на сегодняшний день встает наиболее остро, на фоне низкой бюджетной обеспеченности большинства субъектов Российской Федерации. Помимо этого, сегодня существует острая необходимость повышения качества отбора и реализации проектов в общественном секторе, использования передового опыта и инновационных разработок, компетенций и опыта, которым обладает частный сектор. Этим определяется актуальность исследования механизмов государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов.

Степень разработанности проблемы. В ходе проведения исследования были изучены теоретические и методологические основы развития государственно-частного партнерства, содержащиеся в работах следующих отечественных экономистов: В.И. Видяпин, И. Н. Ильина, Е. Л. Плисецкая, В.Л. Абашкина, Л. С. Шеховцевой, и др. Также были изучены работы заружебных экономистов: М. Портер, Э. Р. Йескомб, А. Алихани, Ирадж, и др.

Существенный вклад в исследование развития механизмов государственно-частного партнерства внесли такие ученые как В.Г. Варнавский, М. В. Ткаченко, Н.А. Игнатюк, А.В. Клименко, В.А. Королев и др.

В последние годы федеральные и региональные органы власти предпринимают значительные усилия, направленные на развитие механизмов государственно-частного партнерства. Был сформирован нормативно-правовой механизм осуществления проектов ГЧП, сформированы методологические и институциональные основы отбора и реализации государственно-частного партнерства. В тоже время остаются неизученными в полной мере вопросы влияния механизмов государственно-частного партнерства на повышение конкурентоспособности российских регионов.

Цели и задачи выпускной квалификационной работы. Целью дипломной работы является разработка методических и практических рекомендаций, позволяющих полнее реализовать положительные стороны такой формы взаимодействия государства и бизнеса, как государственно-частное партнерство с целью повышения конкурентоспособности регионов России.

Государственно-частное партнерство. Практические механизмы реализации. ...

... уровне государственно-частного партнерства. Предметом исследования в работе являются направления совершенствования и развития механизма государственно-частного партнерства в ОАО «РЖД». Методологическую основу исследования составляет комплексный подход и диалектические принципы, которые позволили выявить сущностные характеристики ...

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

1) Изучить и проанализировать ключевые факторы, определяющие конкурентоспособность территориальной единицы (региона)

2) изучить теоретические аспекты государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов;

• проанализировать зарубежный опыт реализации проектов государственно-частного партнерства, его значение для повышения конкурентоспособности территориальных единиц рассматриваемых стран;

4) проанализировать существующую практику реализации проектов государственно-частного партнерства в отдельно взятом регионе России (Оренбургская область);

5) используя результаты проведенного анализа, сформулировать рекомендации по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства в рассматриваемом регионе с целью повышения его конкурентоспособности.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили научные работы российских ученых, нормативно-правовые документы различного уровня, статистические данные экономики российских регионов.

Объект исследования. Объектом исследовательской работы является практика реализации проектов государственно-частного партнерства в отдельно взятом регионе Российской Федерации (Оренбургская область).

Предметом исследования являются социально-экономические, правовые и организационно-управленческие отношения между государственными органами и владельцами частного капитала по поводу реализации приоритетных проектов регионального развития с использованием формы ГЧП в российских регионах.

В процессе исследования использовались обусловленные конкретными целями и задачами экономические, сравнительные и иные методы изучения, анализа, обработки и обобщения информации: анализ научной экономической литературы и юридических документов, статистический анализ наиболее значимых экономических показателей конкурентоспособности регионов, индукция и дедукция, классификация, сравнение, обобщение, прогнозирование.

Структура дипломной работы обусловлена задачами исследования и включает в себя: введение, три раздела (первый раздел — «Теоретические основы развития государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов»; второй раздел — «Анализ развития механизмов государственно-частного партнерства в регионах России (на примере Оренбургской области)»; третий раздел — «Разработка рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства (на примере Оренбургской области)»), заключение, список использованных источников и приложения.

Теоретическая и практическая значимость проведенного исследования. Результаты исследования позволяют понять факторы, определяющие конкурентоспособность региона, выявить роль государственно-частного партнерства в повышении региональной конкурентоспособности, выявить тенденции и проблемы на пути развития государственно-частного партнерства. Выпускная квалификационная работа содержит ряд рекомендаций по совершенствованию механизмов государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях. Результаты исследования могут быть использованы при разработке и реализации региональной политики в сфере государственно-частного партнерства и развития общественной инфраструктуры.

Государственно-частное партнерство и инновационные технологии ...

... учреждение государственно-частного партнерства в сферах, за которые несет ответственность государство - наиболее эффективный метод. Формирование общей инфраструктуры для реализации государственно-частного партнерства в России началось с разработки и принятия нормативных документов и выработки ...

1. Теоретические основы развития государственно-частного партнерства в контексте повышения конкурентоспособности российских регионов

1 Конкурентоспособность региона: понятие, содержание, факторы

Глобализация и регионализация мировой экономики, переход к принципам новой экономики, в основе которой инновации и информационные технологии, приводят к возрастающей роли регионов в обеспечении благоприятного бизнес-климата и в усиливающейся конкуренции за инвестиции и квалицированные кадры. Закономерно, что в данных условиях выигрывают регионы, которые более эффективно управляют конкурентоспособностью своей территории, обеспечивая тем самым привлекательность региона в глазах бизнеса, инвесторов и населения. Поэтому проблема сохранения и повышения конкурентоспособности территории сохраняет свою актуальность и в условиях новой экономики.

В. И. Видяпин определяет конкурентоспособность региональной экономики как “способность реализовать основную целевую задачу ее функционирования — устойчивое социально-экономическое развитие региона с обеспечением высокого качества жизни его населения.” Конкурентоспособность региона проявляется в реализации конкурентного потенциала данного региона. В.И. Видяпин отмечает, что конкурентный потенциал “является многоплановым и формируется как многообразные характеристики возможности участия региона в конкурентных отношениях как между регионами, так и в общегосударственных конкурентных отношениях, взаимодействуя с другими странами мира”.

По его мнению, конкурентоспособность региона реализуется через базовые и обеспечивающие конкурентные преимущества. В первую группу он включает природно-сырьевые ресурсы, количественный и качественный состав трудовых ресурсов, научный, управленческий потенциал, производственную базу, сформированную в регионе. Иными словами, базовые факторы определяют общий уровень обеспечения хозяйствования в регионе. государственный правовой оренбургский

Предпринимательский климат, качество управленческого потенциала, стоимость рабочей силы, инфраструктура относятся к обеспечивающим, или глубинным, конкурентным преимуществам. Обеспечивающие факторы формируют систему хозяйствования в региональной экономической системе, в том числе экономическую, политическую, социальную, и институциональную составляющие. Отметим, что именно обеспеченность инфраструктурой обеспечивает региону реальную конкурентоспособность и позволяет реализовать его конкурентные преимущества.

Базовые и обеспечивающие конкурентные преимущества, находясь в постоянном взаимодействии, создают синергетический эффект в реализации конкурентных преимуществ региона в действительности. Институциональная составляющая конкурентоспособности региона позволяет упорядочить данное взаимодействие между базовыми и обеспечивающими характеристиками.

В. И. Видяпин приходит к выводу, что конкурентоспособность региона — “это экономическая категория, выражающая отношения взаимодействия системы производительных сил определенной территории, хозяйственных отношений и институциональной формы протекания названных процессов, осуществляющихся как синергетический эффект такого взаимодействия”.

Конкурентоспособность и конкурентные преимущества территории

... тему исследования актуальной. Цель данной работы – анализ конкурентоспособности и конкурентных преимуществ территории. Для достижения цели необходимо выполнить следующие задачи: Рассмотреть конкурентоспособность территории; Охарактеризовать конкурентные преимущества территории. Методы исследования. В основе исследования лежат SWOT ...

Более того, он отмечает, что конкурентоспособность экономических систем “объективно обусловливает развитие производительных сил и производственных отношений, НТП, рост производительности труда, персонифицированное накопление финансового капитала, расширение материальной и рыночной инфраструктуры”.

Конкурентоспособность любой экономической системы включает в себя конкурентные позиции и конкурентные преимущества. Под конкурентной позицией региона понимается “совокупность конкурентных преимуществ, детерминированных условиями и факторами, создающими региону благоприятное положение на соответствующем конкурентном поле (рынках товаров, услуг, капиталов, инвестиций)”.

И. Н. Ильина выделяет ряд условий, которые формируют конкурентную позицию региона. Отметим некоторые из них:

• удобное географическое положение региона;
• наличие природных ресурсов, свободных земель;
• соответствие экономической структуры региона современным требованиям отечественных и мировых рынков;
• наличие трудового потенциала, интеллектуального капитала в регионе;
• наличие развитой материальной и рыночной инфраструктуры;
• развитость и устойчивость межрегиональных хозяйственных связей;
• наличие научно-технического потенциала;
• стратегия региона;
• сбалансированность бюджетно-финансовой системы региона;
• наличие высокого внешнеэкономического потенциала;
• емкость регионального рынка;
• стабильность политической обстановки в регионе.

Конкурентные преимущества региона могут быть объединены в следующие группы:

• природно-территориальные преимущества;

2. производственные преимущества;

• институциональные преимущества;
• инвестиционные преимущества ⁴ .

Конкурентоспособность региона через призму его конкурентных преимуществ рассматривается и в другой работе И.Н. Ильиной, В.Л. Абашкина и Е.Е. Плисецкой. По их мнению, конкурентоспособность региона может рассматриваться как способность региона опережать другие регионы, используя свои конкурентные преимущества и свой потенциал в достижении поставленных целей. При этом они конкретизируют данное определение, рассматривая конкурентоспобности региона как “продуктивность использования региональных ресурсов и, главным образом, рабочей силы и капитала, которая создает преимущества по сравнению с другими регионами и интегрируется в величине и динамике ВРП на душу населения, а также выражается рядом других показателей”.

На наш взгляд, данное определение не лишено недостатков. Во-первых, в соответствии с этим подходом, конкурентоспособность региона определяется продуктивностью использования ресурсов, то есть не учитываются возможные институциональные или инфраструктурные преимущества, которые сформированы в регионе. Во-вторых, интегральным критерием конкурентоспособности выступает динамика ВРП на душу населения, что, по нашему мнению, не отражает всю многоплановость понятия конкурентоспособности региона и не учитывает существующие противоречия в социально-экономическом положении регионов. В-третьих, существует определенное противоречие между используемыми категориями. Согласно данному определению, конкурентоспособность региона приводит к созданию конкурентных преимуществ региона, в то время как целесообразнее говорить о том, что конкурентоспособность региона реализуется через набор определенных конкурентных преимуществ.

М. Портер рассматривает конкурентоспособность региона с точки зрения способности формировать на своей территории конкурентоспобные кластеры фирм. Анализируя модель национального ромба, он отмечает, что именно кластеры играют ключевую роль в повышении конкурентоспособности территорий. Под кластером он понимает систему взаимосвязанных между собой фирм и институтов, которые как система представляют большую ценность чем каждый элемент в отдельности.

Переход к инновационной модели роста требует развитие конкуренции между фирмами. Конкуренция должна обеспечиваться за счет снижения общих затрат, связанных с производством, что требует модернизации производства. По мнению Портера, в регионе должна быть сформирована среда, в которой конкурентные преимущества будут обеспечиваться за счет инноваций, и которая будет стимулировать инвестиции не только в развитие инфраструктуры, но и технологий и компетенций. И именно кластеры способы обеспечить подобное развитие.

Кластеры оказывают влияние на развитие конкуренции по трем направлениям. Во-первых, они увеличивают производительность образующих кластер фирм и подотраслей. Во-вторых, увеличивают возможности участников кластеров в развитии и внедрении инноваций и роста производительности. В-третьих, стимулируют появление новых бизнесов, которые поддерживают данные инновации и тем самым расширяют кластер.

Более общее определение конкурентоспособности региона было предложено Л. С. Шеховцевой. Под конкурентоспособностью региона может пониматься “обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами положение региона и его отдельных товаропроизводителей на внутреннем и внешнем рынках, отражаемое через показатели (индикаторы), адекватно характеризующие такое состояние и его динамику”.

По нашему мнению, данное определение наиболее точно отражает суть конкурентоспособности региона, поскольку учитывает конкурентные позиции и конкурентные преимущества региона, подразумевает взаимосвязь между микро- и макроуровнями, а также указывает на наличие нескольких показателей, которые характеризуют состояние и динамику конкурентоспособности региона. Поэтому данное определение конкурентоспособности будет применяться в дальнейшем. Но стоит отметить, что в условиях современной экономики, основанной на информации, инновационных технологиях и знаниях, в определении конкурентоспособности не следует ограничиваться товаропроизводителями.

Более того, в работе Л. С. Шеховцевой представлен подход к оценке конкурентоспособности региона, построенный на основе модели формирования конкурентоспособности страны (региона) — модели национального ромба, — предложенной М. Портером.

Подход, предложенный Л. С. Шеховцевой, позволяет понять детерминанты, которые обеспечивают региону конкурентоспособность на том или ином этапе развития.

В соответствии с данным подходом, развитие конкурентоспособности региона включает в себя четыре уровня:

• Конкуренция на основе факторов производства;

2. Конкуренция на основе инвестиций;

• Конкуренция на основе инноваций;
• Конкуренция на основе богатства

При этом отмечается, что первые три уровня позволяют обеспечить экономический рост, последняя стадия ведет к застою и спаду.

Л.С. Шеховцева отмечает, что на первом уровне происходит конкуренция на основе факторов производства, к которые относятся природные ресурсы, квалифицированную рабочую силу и благоприятным условиям для развития производства. На втором этапе региону необходимы масштабные инвестиции в образование и технологии. Более того, необходимо обеспечить благоприятный инвестиционный климат и стимулировать прямые инвестиции со стороны частного сектора. На третьем этапе, региону необходимо задействовать все составляющие национального ромба (факторы, стратегии, условия спроса, родственные отрасли) и стимулировать создание инновационных видов продукции, методов управления и решений в сфере организации производственных процессов. На четвертом этапе, конкурентное преимущество региона обеспечивается за счет созданного национального богатства при использовании всех детерминанты.

Депрессивные российские регионы продолжают делать упор на факторы производства в реализации стратегии повышения конкурентоспособности. Наиболее развитые регионы находятся на стадии перехода к инновационному развитию.

Таблица 1 Формирование конкурентного преимущества региона на разных стадиях экономического развития

Стадии	Детерминанты
	Факторы	Стратегии	Условия спроса	Родственные отрасли
Факторов производства	Используется частично	Не используется
Инвестиций	Используется частично	Используется полностью
Инноваций	Используется полностью
Богатства	Используется частично

Тем не менее, большинство регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности не только за счет существующих факторов производства, но и за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры. Одним из механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство.

Государственно-частное партнерство способствует повышению качества отбора и реализации проектов в общественном секторе, использования передового опыта и инновационных разработок, компетенций и опыта, которым обладает частный сектор. Развитие механизмов государственно-частного партнерства позволяет достичь институциональных и инвестиционных конкурентных преимуществ, связанных с формированием в регионе благоприятного бизнес-климата, эффективной системы управления проектами ГЧП и системы взаимодействия с частным бизнесом, повышением качества региональной инфраструктуры и обеспечением сбалансированности региональной финансовой системы. Суть и основные принципы государственно-частного партнерства будут рассмотрены в следующем параграфе.

.2 Государственно-частное партнерство: понятие, принципы, ключевые характеристики и роль в повышении конкурентоспособности регионов

Ни в мировой, ни в российской практике не существует универсального определения государственно-частного партнерства. Тем не менее, определения ГЧП, используемые в академической среде, или применяемые различными институтами развития, исследовательскими организациями и консалтинговыми компаниями имеют схожие концептуальные характеристики.

Термин государственно-частное партнерство впервые стал использоваться в Соединенных Штатах Америки. Под государственно-частным партнерством изначально понимали совместное финансирование образовательных программ со стороны государства и частного сектора. В 1950-х годах термин ГЧП стал использоваться в коммунальной сфере, а в 1960-х гг. получил широкое распространение для обозначения проектов, направленных на развитие городов. К государственно-частному партнерства также относили проекты, в которых частный бизнес оказывал населению социальные услуги или осуществлял исследования и разработки, например, в технологической сфере, но при этом эти услуги или исследования финансировались государством.

В последнее время в мировой практике преобладает проектно-ориентированный или контрактно-ориентированный подход к определению государственно-частного партнерства, в соответствии с котором ГЧП понимается в узком смысле. Иными словами, под государственно-частным партнерством понимают не любое сотрудничество государства и бизнеса, а определенный тип проектов или контрактов, заключаемых между публичной и частной сторонами. Рассмотрим некоторые из определений государственно-частного партнерства.

Международный валютный фонд (МВФ) определяет государственно-частное партнерство как соглашение, в котором частный сектор предоставляет активы и оказывает услуги, которые традиционно относятся к компетенции государственных органов. Помимо реализации и финансирования инвестиций в общественном секторе со стороны частного партнера, ГЧП отличает наличие двух важных характеристик: оказание услуг частным сектором и значительное перераспределение рисков в пользу частной стороны. Схожее определение ГЧП применяет Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

ОЭСР отмечает, что в проектах ГЧП объединены две цели: предоставление государственных услуг и извлечение прибыли частным сектором. При этом подчеркивается, что эффективность таких проектов зависит именно от перекладывания значительной части рисков на частную сторону.

Standard and Poor’s под государственно-частным партнерством подразумевает любые среднесрочные или долгосрочные отношения между публичным и частным секторами, включающие в себя разделение рисков и выгод, обусловленное объединением навыков, компетенций и финансов для достижения желаемых результатов в общественном секторе. Таким образом, определение, применяемое Standard and Poor’s, содержит две важнейшие характеристики государственно-частного партнерства, которые отсутствуют в определениях МВФ и ОЭСР: долгосрочный характер отношений между сторонами и принцип разделение рисков и выгод. На наш взгляд, это определение позволяет более точно охарактеризовать концептуальное значение ГЧП — риски и выгоды по проекту не перекладываются на частного партнера, а распределяются между сторонами на основе тех компетенций и лучших управленческих практик, которые каждая из них можно внести в проект. Иными словами, в этом определении подчеркивается долгосрочный и взаимовыгодный характер партнерства.

Более узкий подход к государственно-частному партнерству используется крупнейшими международными консалтинговыми компаниями. Например, в McKinsey считают ГЧП должно включать в себя общее видение проекта, согласованные цели, совместные инвестиции всех сторон, формализованную структуру принятия решений, финансирования, разработки и предоставления товаров и услуг. В PwC подчеркивают, что важно рассматривать не только финансовый аспект в проектах государственно-частного партнерства; проекты ГЧП выгодно отличаются от традиционных государственных контрактов прежде всего в нефинансовых вопросах. Использование механизмов государственно-частного партнерства позволяет инициировать и реализовать проект в более короткие сроки. Что более важно, частный бизнес при реализации проектов применяет инновационные технологии и лучшие практики в той или иной сфере ¹¹ . Подобный подход позволяет рассматривать государственно-частное партнерство не только как механизм финансирования проекта, но и учитывать активы, создаваемые в рамках проекта, и операционную деятельность, осуществляемую частной стороной.

Инновационный характер ГЧП подчеркивается в том числе Организацией объединенных наций. В соответствии с практическим руководством по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства, при заключении контракта с частным бизнесом, государственный сектор получает доступ к инновационным методам, что позволяет государственному сектору оказывать услуги в общественном секторе наиболее эффективным способом. Это оказывает положительное влияние на экономическое развитие и улучшает качество жизни населения.

Подходы к определению государственно-частного партнерства, применяемые в России, значительно не отличаются от распространенных в мировой практике.

По мнению В.Г. Варнавского, государственно-частное партнерство может рассматривать в теоретическом контексте и с практической точки зрения. В первом случае под государственно-частным партнерством принято понимать систему “отношений государства и бизнеса в договорной (контрактной) форме, которая широко используется в качестве инструмента национального, международного, регионального, городского, муниципального экономического и социального развития и планирования.” С точки зрения практики, ГЧП — это “конкретные проекты, реализуемые различными государственными органами и бизнесом совместно или только частными компаниями на объектах государственной и муниципальной собственности”.

Министерство экономического развития РФ определяет государственно-частное партнерство как “юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве и иных гражданско-правовых договоров, предусматривающих такое сотрудничество.”

Торгово-промышленная палата Российской Федерации совместно с Центром развития ГЧП под государственно-частным партнерством понимают “совокупность форм долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях, то есть систему отношений государства и бизнеса в договорной форме, которая используется в качестве инструмента экономического и социального развития и планирования.”

Ряд авторов трактуют государственно-частное партнерство в широком смысле. Например, по мнению Н.А. Игнатюк, государственно-частное партнерство — “это вид сотрудничества органов публичной власти с юридическими лицами, гражданами или их объединениями, осуществляемого на основе объединения ресурсов, средств, собственности, усилий или потенциала, направленного на реализацию государственной политики, удовлетворение общественных потребностей, создание общественно значимых объектов, защиты социальных, трудовых, иных прав граждан либо решение иных общественно значимых задач” (10, 13-14).

На наш взгляд, данное определение носит слишком широкий характер и не учитывает специфику проектов государственно-частного партнерства.

Таким образом, в российской практике преобладает подход к пониманию государственно-частного партнерства в узком смысле — как совокупности форм долгосрочного сотрудничества бизнеса и государства, которое осуществляется на принципах объединения капиталов, разделения рисков, объединения компетенций, опыта и проектных решений и основывается на юридически оформленных соглашениях. Именно данный подход к пониманию государственно-частного партнерства будет использоваться в данной работе.

На основе рассмотренных определений, можно выделить ключевые характеристики государственно-частного партнерства:

1. Обязательно подразумевает наличие двух сторон — частной, представленной бизнесом, и публичной, представленной каким-либо государственным органом.

2. Носит долгосрочный характер сотрудничества между сторонами.

• Основано на юридически оформленном соглашении, которое определяет принципы реализации проекта, закрепляет права и обязанности сторон.

— Используется для проектирования, строительства (или модернизации) и эксплуатации объектов общественной инфраструктуры (социальной, дорожной, телекоммуникационной, коммунальной и пр.) частным бизнесом: самостоятельно или совместно с публичной стороной.

• Подразумевает распределение рисков и выгод между сторонами.
• Позволяет реализовать проект с привлечение передового опыта и инновационных методов частного бизнеса и повысить качество оказываемых населению услуг.

Отдельно стоит отметить две важнейшие особенности государственно-частного партнерства, которые определяют основы реализации проектов ГЧП в российской практике. Во-первых, объект государственно-частного партнерства должен оставаться в государственной собственности или переходить в собственность государства по истечении определенного соглашением о ГЧП срока. Эта характеристика является неотъемлемым элементом соглашении о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашении, заключаемых в соответствии с российским законодательством. Во-вторых, государственно-частное партнерство выступает альтернативным способом создания (модернизации, приобретения) объектов инфраструктуры при помощи государственных закупок, финансируемых за счет налоговых поступлений или государственных заимствований ¹⁶ . В соответствии с российским законодательством, соглашение о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве может быть заключено только в отношении проектов, реализация которых на принципах ГЧП обеспечивает проекту сравнительное преимущество по сравнению с реализацией проекта посредством государственных закупок.

Перейдем к рассмотрению роли государственно-частного партнерства в повышении конкурентоспособности регионов.

Недостаточная развитость общественной инфраструктуры является одним из ключевых ограничений экономического роста, особенно на региональном уровне. Имеющаяся коммунальная, транспортная и социальная инфраструктура часто оказывается низкого качества и не соответствует запросам рынка. Проблема усугубляется тем, что, во-первых, объем расходов большинства регионов на развитие инфраструктуры не позволяет преодолеть существующие инфраструктурные ограничения, существующие в экономике. Во-вторых, низкое качество планирования, отбора и реализации инфраструктурных проектов ведут к неэффективным государственным вложениям — затраты на реализацию проекта оказываются завышенными, а строительство (модернизация) объектов требует более длительного времени. В-третьих, качество оказываемых населению услуг с использованием объектов инфраструктуры часто не соответствует современным стандартам, а сами объекты инфраструктуры содержатся не самым лучшим способом, что приводит к увеличению будущих затрат. Это обусловлено низкой квалификацией государственных и муниципальных служащих, недостатком инновационных разработок, компетенций и опыта реализации проектов, отсутствием необходимых технологий и методов отбора проектов.

Эксперты группы Всемирного Банка отмечают, что государственно-частное партнерство позволяет решить указанные проблемы (см. рисунок 1).

Государственно-частное партнерство обеспечивает ускоренное развитие общественной инфраструктуры (коммунальной, социальной, транспортной и пр.) в регионе, одновременно обеспечивая сокращение издержек, связанных с созданием (модернизацией) и эксплуатацией инфраструктурных объектов. Сокращение издержек достигается за счет более высокого качества строительства, эксплуатации и управления объектами общественной инфраструктуры за счет инновационных разработок и компетенций частного бизнеса.

Рисунок 1

Инновационные методы управления, применяемые частным бизнесом, позволяют повысить качество оказываемых населению услуг. Помимо этого, сотрудничество с частным партнером позволяет снизить проектные риски для региона, что увеличивает эффективность государственных инвестиций и повышает вероятность достижения желаемых результатов. По мнению аналитиков Всемирного Банка, страны с сравнительно длительной историей развития государственно-частного партнерства доказали, что ГЧП позволяет реализовать инфраструктурный проект более качественно по сравнению с государственными закупками, чаще укладываясь в запланированный бюджет и временные рамки.

Другим преимуществом проектов государственно-частного партнерства, повышающим конкурентоспособность региона, является более широкий доступ к рынкам частного капитала, что позволяет реализовывать в регионе проекты, которые ранее были невозможны из-за бюджетных ограничений. Это приводит к снижению бюджетной нагрузки, привлечению частных инвестиций в региональную экономику и положительно сказывается на темпах экономического роста региона.

В. Варнавский отмечает, что государственно-частное партнерство “выгодно всем — государству, бизнесу, обществу.” Применение механизмов ГЧП позволяет государству переложить бремя расходов по инвестированию и содержанию инфраструктурного объекта на частного партнера, что способствует повышению эффективности его эксплуатации. Во-вторых, государство отказывается от непрофильных функций по строительству, эксплуатации и ремонту объектов ГЧП. В-третьих, государственно-частное партнерство позволяет решить ряд социально-экономических проблем.

Важно иметь в виду, что рассмотренные преимущества проявляются, если при реализации конкретного проекта соблюдаются основные принципы государственно-частного партнерства. В.Г. Варнавский, А.В. Клименко, В.А. Королев выделяют следующие основные принципы государственно частного партнерства:

— Принцип равенства интересов сторон и свободы выбора действий. Можно выделить три важных аспекта. Во-первых, все потребители общественных услуг должны иметь равный доступ к данным услугам. Во-вторых, все частные компании, в том числе иностранные компании, должны иметь равный доступ на участие в конкурсе на заключение соглашения о реализации проекта ГЧП. В-третьих, каждая из сторон не должна быть ограничена в праве выбора форм и методов достижения целей проекта.

2. Принцип стабильности контракта ГЧП и одновременно возможности его изменения и адаптации. Проекты государственно-частного партнерства представляют собой комплексные проекты, предусматривающие длительные сроки реализации. Естественно, что макроэкономическая и политическая среда, в которых реализуется проект, может значительно измениться за время его реализации. Несмотря на колебания экономической и политической конъюнктуры, частному партнеру должна быть гарантирована определенная норма прибыли, а публичному партнеру — строительство (модернизация) объекта инфраструктуры и оказание общественных услуг соответствующего качества. Поэтому контракт ГЧП должен предусматривать внесение в него изменений, но при этом обеспечивать стабильность базовых принципов, которые в него заложены.

— Принцип ответственности за исполнение условий контракта. И публичный, и частный партнеры несут полную ответственность за выполнение тех обязательств, которые предусмотрены контрактом. Этот принцип является одним из основополагающих, поскольку проекты ГЧП затрагивают интересы широкой группы потребителей общественных услуг, подразумевают определенные денежные потоки со стороны бюджета, открытость процедур и публичность, поскольку одной из сторон по проекту выступает государство.

— Принцип конкурентности. Прозрачность конкурсных процедур и обеспечение равного доступа должна быть обеспечена на всех этапах реализации проекта. Конкуренция среди частного бизнеса за участие в проекте ГЧП в качестве частного партнера, поставщика, подрядчика и пр. позволяет повысить эффективность принимаемых решений и снизить затраты по проекту в целом.

— Принцип прозрачности и обратной связи. Проекты государственно-частного партнерства должны быть абсолютно прозрачны и понятны. В.Г. Варнавский и др. отмечают, что “гражданское общество, в интересах которого реализуются проекты ГЧП, должно обладать доступом к полной информации о состоянии предприятия, его финансовых, экономических и иные показателях, стандартах и качестве оказываемых услуг” ²¹ . Маркетинг проектов является неотъемлемым элементом при реализации государственно-частного партнерства.

— Принцип невмешательства. Государственно-частное партнерство не подразумевает, что частный партнер лишается экономической свободы — права самостоятельно принимать административно-хозяйственные, управленческие, кадровые и иные решения. Несмотря на право публичного партнера осуществлять контроль над ходом реализации проекта и качеством оказываемых общественных услуг и обязательство частного партнера по раскрытию информации по проекту, частный партнер выступает самостоятельным субъектом хозяйственных отношений.

— Принцип стимулирования, гарантий и возмездности. Частному партнеру должны быть гарантированы защита его прав, в том числе права на получение определенной договором нормы прибыли и права на получения возмещения в случае невозможности реализации проекта по вине или инициативе публичного партнера. При этом, принцип стимулирования, на наш взгляд, не является неотъемлемым элементом ГЧП и зависит от отраслевой специфики и особенностей отдельного проекта. Тем не менее, практика показывает, что чаще всего соглашения о ГЧП подразумевают наличие стимулирующих условий: софинансирование капитальных затрат, субсидирование затрат, льготный режим налогообложения, льготы по аренде земельных участков и др. ²¹

.3 Зарубежный опыт применения механизмов государственно-частного партнерства как инструмента повышения конкурентоспособности регионов

Э. Р. Йескомб отмечает, что во всех странах отмечается схожая модель развития государственно-частного партнерства. На первом этапе страны начинают с реализации концессий в области платных автомобильных дорог, мостов и тоннелей. Эта концепция знакома многим пользователям услуг и выгодно отличается самоокупаемым характером, что привлекает государственный сектор. Но возможности создания платных дорог ограничены, поэтому на следующем этапе страны начинают инициировать проекты, направленные на развитие социальной инфраструктуры.

Таким образом, происходит диверсификация проектов, что требует от государства создание профильных организаций, формирование новых правовых и финансовых условий, которые учитывают особенности различных моделей государственно-частного партнерства.

Первая модель государственно-частного партнерства, BOT (Build-Operate-Transfer), была впервые применена в Турции. BOT подразумевает строительство и эксплуатацию объекта инфраструктуры частным партнером, который после завершения соглашения передает объект в собственность публичной стороне.

Распространение в зарубежной практике также получила модель BTO (Build-Transfer-Operate), в которой объект передается в государственную собственность сразу после завершения строительства, но при этом право пользования объектом остается за частным партнером на период действия соглашения. Модель DBFO (Design-Build-Finance-Operate) представляет собой контракт, в соответствии с которым государство владеет объектом инфраструктуры на протяжении всего срока действия соглашения, но при этом частный партнер заинтересован в эксплуатации объекта и извлечении прибыли, поэтому осуществляет проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию объекта. Ключевыми формами ГЧП являются также концессия, контракт на управление, арендная форма. Данные формы будут рассмотрены подробнее при анализе моделей государственно-частного партнерства, используемых в российской практике.

Э. Р. Йескомб выделяет следующие условия, которые сформированы в зарубежных странах с успешным опытом реализации государственно-частного партнерства:

1. политическая воля;

2. соответствующая нормативно-правовая база;

• наличие объектов инфраструктуры, которые требуют значительных капиталовложения и долгосрочные требования к их обслуживанию на протяжении всего жизненного цикла;
• наличие сопоставимых проектов, позволяющих производить оценку сравнительного преимущества ГЧП перед государственными закупками;
• объекты, которые подразумевают четко установленные требования к оказанию услуг и долгосрочный характер использования;
• постоянная инициация новых проектов, что позволяет привлечь частный сектор и обеспечит необходимые технические, инвестиционные и финансовые условия;
• соответствующая институциональная среда как на уровне отдельных проектов, так и всей систему государственно-частного партнерства.

Отдельно стоит отметить, что существует две категории стран по принципу формирования законодательства в области государственно-частного партнерства. В странах с общей системой права, произошедшей от английской системы права, концессионные формы ГЧП считаются одной из форм государственных закупок и не подразумевают принятие особых правовых условий. Вторая группа стран — страны с гражданским правом, произошедшем от гражданского кодекса Франции, — создают отдельное законодательство в области государственно-частного партнерства, например, законы о концессиях или соглашениях в области ГЧП.

Аналитики E&Y, обобщив опыт компании в структурировании и реализации проектов (см. рисунок 2) государственно-частного партнерства в различных странах, выделили следующие тенденции в развитии ГЧП.

Во-первых, в странах с длительной историей и сформированными механизмами государственно-частного партнерства — например, Великобритании, Канаде, Австралии — государство продолжает развивать различные модели ГЧП в ответ на меняющиеся рыночные условия, осуществляя необходимые реформы и постоянно внедряя инновации. Данные страны отличаются развитой институциональной средой, высоким качеством инфраструктуры, стабильной макроэкономической и политической средой, высоким качеством жизни населения, в том числе качественными здравоохранением и высшим образованием. Это, с одной стороны, создает высокий спрос на качественную общественную инфраструктуру, с другой стороны, позволяет привлечь масштабные частные инвестиции в экономику.

Рисунок 2.

Например, Канада продолжает наращивать количество проектов, реализуемых на принципах ГЧП. Этому способствует развитый финансовый рынок и поддержка государственно-частного партнерства на всех уровнях государственной власти, в том числе посредством фондирования и развития необходимым финансовых механизмов, внедрения стандартизации и повышение прозрачности всех процедур, связанных с реализацией проектов.

Отметим, что Канада широко использовала государственно-частное партнерства при подготовке к Зимним Олимпийским Играм в 2010 г., которые прошли в Ванкувере. Различные модели ГЧП применялись при строительстве новых линий метрополитена, скоростных автомобильных дорог и инфраструктуры Олимпийской деревни.

Великобритания стала одной из первых стала применять государственно-частное партнерство. В 1988 г. был принят закон, позволяющий местным органам власти заключать договоры с частным сектором на оказание общественных услуг. В 1992 г. была принята программа “Частная финансовая инициатива”, которая заключалась в привлечении частного бизнеса для оказания услуг в общественном секторе на условиях полного жизненного цикла проекта. Сегодня Великобритания переходит ко второму этапу внедрению механизма частной финансовой инициативы.

В таблице 1 представлены отдельные проекты, реализованные в Великобритании на принципах государственно-частного партнерства. Все приведенные проекты можно отнести к проектам, способствующим повышению региональной конкурентоспособности.

Таблица 2 Отдельные проекты PFI, реализованные в Великобритании

Название проекта	Стоимость (млн фунтов стерлингов)	Год заключения PFI
Дартфордский мост	180	1987
Платная дорога М6	519	1992 (строительство началось только в 2002 г.)
Метро в Бирмингеме	145	1996
Манчестер Метролинн (трамвайная система)	160	1997
Королевский госпиталь-колледж	142
Больницы в Норвиче, Бромли, Ланаркшире и Эдинбурге	626	1998
Система сбора и утилизации отходов в Гилдфорде	103	1999
Очистные сооружения в Олмонд-Вэлли	100
Школы в Глазго	225	2000
Больницы в Блэкберне, Южном Дербишире и Оксфорде	550	2003
Начальные школы в Северной Ирландии	104
Участок Доклендского легкого метро до Лондонского аэропорта	165
Реконструкция и содержание шоссе к Портсмуту	121	2004
Онкологический центр в госпитале Оксофорд Рэдклиф	123	2005
Муниципальное жилье в Лидсе	113

Как видно из таблицы, проекты государственно-частного партнерства были реализованы во многих отраслях: в транспортной отрасли, в образовании и здравоохранении, в коммунальном секторе, в сфере социального обеспечения и др. Особенностью проектов государственно-частного партнерства в Великобритании является то, что большинство проектов инициируется местными властями, но при этом большая часть финансирования осуществляется правительством Великобритании. Правительство Великобритании оплачивает большую часть капитальных затрат, но при этом операционные расходы по проекту относятся к обязательствам местных органов власти.

Наиболее заметной тенденцией развития ГЧП в континентальной Европе является внедрение ряда инициатив, направленных на диверсификацию пула инвесторов и привлечение в проекты ГЧП средств институциональных инвесторов. Как пример успешного проекта стоит отметить действующую долгосрочную концессию на управление Южным контейнерным терминалом в румынском черноморском порту Констанца компанией «Джебел Али» из Объединенных Арабских Эмиратов. В первый год реализации проекта удалось увеличить грузооборот терминала в пять раз.

Во Франции получили наибольшее распространение две формы государственно-частного партнерства — концессии и аффермаж. Концессия являются одной из форм передачи коммунальных услуг в эксплуатацию частному сектору. Аффертаж представляет собой франшизу, которая предполагает, что частный партнер содержит объект инфраструктуры и осуществляет его эксплуатацию, то есть несет риски, связанные с недостаточным спросом. Государство при этом берет на себя обязательства по финансированию строительства или реконструкции объекта, который при этом остается в его собственности. В 2002 г. Франция начала применять механизм PFI при строительстве объектов социальной инфраструктуры и тюрем.

Австралия по сравнению с другими развитыми странами начала применять различные модели государственно-частного партнерства для развития общественной инфраструктуры сравнительно недавно. Небольшой объем рынка и несовершенство финансовой системы являются основными сдерживающими факторами. Проекты ГЧП в Австралии реализуются в основном на уровне штатов. Наиболее успешными в применении государственно-частного партнерства являются Новый Южный Уэльс и Виктория.

Среди наиболее крупных проектов ГЧП в Южном Уэльсе следует отметить стадион “Австралия”, 1993 г. (чистая приведенная стоимость проекта составила 513 млн австралийских долларов); туннели Сидней-Харбор в 1986 г. (750), Кросс-Сити в 2002 г. (680) и Лэйн-Коув в 2003 г. (1100); шоссе М1 в 2000 г. (700), М2 в 1994 г. (552) и М7 в 2002 г. (1500).

В штате Виктория можно отметить проекты по строительству скоростной автомобильной дороги Митчэм-Франкстон, реализованном в 2004 г. (2600 млн австр. Долл.); автодорогу Мельбурн-Ситилинк в 1996 г. (1780); строительство станции Southern Cross в 2000 г. (700); женская больница Royal Hospital в 2005 г. (364); и исправительное учреждение штата в 2004 г. с чистой приведенной стоимостью в 275 млн австр. долл.

В Австралии практически не существует централизованной системы управления. К полномочиям Правительства Австралии относится внешняя политика и национальная оборона. При этом, планируется реализация нескольких проектов государственного-частного партнерства в этих сферах.

Второй тренд, который отметили в E&Y, заключается в том, страны, в которых система государственно-частного партнерства только формируется, могут извлечь определенную выгоду из этого. Они имеют возможность учесть лучшие мировые практики и компетенции при разработке принципов и механизмов государственно-частного партнерства.

Среди развитых стран, Соединенные Штаты Америки имеют наибольший потенциал в наращивании государственно-частного партнерства, развитие которого значительно ограничено существующими институциональными и правовыми условиями. Всего в 35 штатах, округе Колумбия и Пуэрто-Рико принято законодательство, разрешающие применение государственно-частного партнерства в той или иной форме. Несмотря на это, только в 18 штатах и Пуэрто-Рико имеются проекты ГЧП, которые достигли стадии финансового закрытия.

Государственно-частное партнерство используется в основном в коммунальной сфере и транспортной отрасли, но при этом практически не применяется для развития социальной инфраструктуры. Например, в сфере водоснабжения и водоотведения ГЧП действуют в 15% местных коммунальных систем. Среди транспортных проектов можно отметить строительство шоссе SR-125 в 1993-1995 гг. и SR-91 в 2000-2007 г. в Калифорнии (стоимость проектов — 722 и 126 млн долларов соответственно), Северную трассу в Массачусетсе в 1999-2006 гг. (385 млн долл.) и строительство Южного Коннектора в Южной Каролине за 217 млн долл. В 1998-2001 гг.

Развитие ГЧП в США в других отраслях началось пять лет. Например, Штат Кентукки в 2015 году заключил соглашение о реализации государственно-частного партнерства в сфере развития сети высокоскоростного интернета общей стоимость 275 млн долл. Университет Калифорнии в 2016 году заключил сделку на строительство отдельных объектов на своем кампусе на принципах государственно-частного партнерства. Стоимость проекта оценивается в 1 млрд долл. Развитие получают проекты в сфере водоснабжения, водоотведения (Майами), возведения общественных школ (Округ Колумбия), развития городской среды (Университет Пердью в Индиане) и др.

Правительство США продолжает стимулировать применение государственно-частного партнерства как одного из инструментов в развитии инфраструктуры и повышении конкурентоспособности штатов. В 2015 году был принят the Fixing America’s Surface Transportation Act (FAST), который позволил штатам использовать федеральное финансирование при создании и управлении офисами ГЧП-проектов в транспортной отрасли. В 2014 году был принят The Water Infrastructure Finance and Innovation Act (WIFIA), предусматривающий федеральное кредитование проектов в сфере водоснабжения. По мнению ряда экспертов, поддержка государственно-частного партнерства будет продолжаться, и рынок ГЧП в Соединенных Штатах будет продолжать расти ³² .

Аналитики E&Y ожидают, что Азия будет оставаться основным рынком инфраструктурных проектов на протяжении следующих нескольких десятилетий. Азиатские страны будут наращивать использование государственно-частного партнерства, чтобы сохранить существующие темпы роста.

Опыт внедрения государственно-частного партнерства в ЮАР показывает, что, несмотря на высокую потребность и нацеленность на развитие общественной инфраструктуры, ограниченный финансовый рынок, несовершенная правовая и регуляторная среда, недостаток компетенций в государственных структурах наравне с высокими политическими и национальными рисками в значительной степени сдерживают развитие реализацию публичных проектов с привлечением частного сектора. Тем не менее, в условиях недостаточной развитости общественной инфраструктуры и значительных бюджетных ограничений, государственно-частное партнерство будет оставаться одним из наиболее эффективных решений, что будет вынуждать страны создавать благоприятные финансовые, правовые и институциональные условия. Данный факт наравне с поддержкой институтов развития, таких как Всемирный Банк, будут являться основными драйверами роста ГЧП в африканском регионе.

Подводя итог к главе отметим, что в последнее время в мировой практике преобладает проектно-ориентированный или контрактно-ориентированный подход к определению государственно-частного партнерства, в соответствии с котором ГЧП понимается в узком смысле. Иными словами, под государственно-частным партнерством понимают не любое сотрудничество государства и бизнеса, а определенный тип проектов или контрактов, заключаемых между публичной и частной сторонами.

Также следует напомнить, что большинство регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности не только за счет существующих факторов производства, но и за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры. Одним из механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство. Обобщая анализ иностранного опыта скажем, что за рубежом давно произошло осознание высокой эффективности использования ГЧП для развития общественной инфраструктуры. Поэтому на сегодняшний день в иностранных государствах происходит активное формирование и развитие системы государственно-частного партнерства.

2. Анализ развития механизмов государственно-частного партнерства в регионах России (на примере Оренбургской области)

1 Нормативно-правовая основа и модели государственно-частного партнерств в регионах России

В российской практике, как было отмечено выше, преобладает подход к пониманию государственно-частного партнерства в узком смысле — как совокупности форм долгосрочного сотрудничества бизнеса и государства, которое осуществляется на принципах объединения капиталов и разделения рисков и основывается на юридически оформленных соглашениях.

В 2015-2016 гг. в России количество проектов государственно-частного партнерства, по которым были заключены соответствующие соглашения, составило 873 проекта с общим инвестиций 640,4 млрд руб. (см. рисунок 3) на стадии строительства и (или) реконструкции.

Рисунок 3.

Вступления публичного партнерства в долгосрочные отношения с частым бизнесом требует необходимости законодательного регулирования всех аспектов их сотрудничества.

В настоящее время наиболее распространенной формой государственно-частного партнерства в России является концессионная модель (см. Приложение 2).

Принятие федерального закона №115-ФЗ “О концессионных соглашениях” в 2005 году стало первым шагом на пути развития системы государственно-частного партнерства в России.

В соответствии с данным законом, под концессионным соглашением понимается такое соглашение, по которому “одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.”

Выделим наиболее важные характеристики концессионных соглашений:

1) Сторонами соглашения являются публичный партнер (концедент) и частный партнер (концессионер).

2) Концедент обязуется создать или (и) реконструировать объект концессионного соглашения, эксплуатацию которого он будет осуществлять в дальнейшем.

Особенностью российской законодательства является тот факт, что не допускается передача создаваемого (реконструируемого) имущества в собственность частному партнеру. Концедент предоставляет концессионеру только права владения и пользования объектом на установленный соглашением срок.

Концессионное соглашение — особый вид договора с той точки зрения, что в этом договоре содержатся элементы различных договоров, предусмотренных российским законодательством.

В законе содержится закрытый перечень объектов, в отношении которых могут заключаться концессионные соглашения (см. Приложение 1).

Отметим, что концессионные соглашения заключаются на основании конкурса, который может быть открытым и закрытым. Закрытый конкурс допускается только в отношении объектов концессионного соглашения, сведения о которых составляют государственную тайну или объектов, который имеют стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

Стоит отметить, что концессионное соглашение может предусматривать гарантию минимальной доходности и компенсации затрат инвестора в случае возникновения определенных событий. Зачастую государственно-частное партнерство используется для строительства или реконструкции объектов общественной инфраструктуры, которые являются нерентабельными, но имеют огромное социальное значение. В таких случаях концессионное соглашение может включать в себя условие компенсации расходов концессионера на создание и (или) эксплуатацию объекта со стороны концедента, включающую в том числе ожидаемую доходность и обслуживание займа по привлеченному финансированию.

Несмотря на принятие базового федерального закона, концессии получили свое распространение только после изменения концессионного законодательства в ответ на запросы рынка. Был внесен ряд изменений, касающихся финансовых условий концессий, перечня объектов концессионных соглашений, процедур заключения и изменения условий соглашения, защиты прав инвесторов и финансирующих организаций (см. приложение 3).

Развитие законодательства в сфере концессионных соглашений происходило по трем основным направлениям:

Либерализация концессионного законодательства, направленная на расширение возможностей по использованию концессионных моделей в различных проектах.

Усиление отраслевой специализации — учет особенностей объектов каждого вида (коммунальной, дорожной, социальной и др.) инфраструктуры.

Синхронизация норм, содержащихся в концессионном законодательстве, и норм, содержащихся в земельном, налоговом, бюджетном и пр. законодательстве.

На наш взгляд, что наиболее значимыми поправками, позволившими расширить применение концессионных моделей на региональном уровне, стали распространение платы концедента на все объекты, что позволило реализовать ряд социальных проектов в регионах; возможность организации совместного конкурса, что подтолкнуло развитие государственно-частного партнерства на муниципальном уровне; внедрение механизма частной инициативы, которая позволила привлечь интерес частного бизнеса ко многим проектам муниципального и регионального уровней.

Выделим крупные проекты государственно-частного партнерства, реализованные по концессионному соглашению (см. таблицу 3).

Таблица 3 Крупные инвестиционные проекты, реализованные или планируемые к реализации с использованием концессионной модели

Проект	Концедент	Отрасль
12-тонники (система “Платон”)	Росавтодор, Ростехнологии	Дорожная инфраструктура
М-1 (Обход Одинцово)	Государственная компания «Автодор»	Дорожная инфраструктура
М-11 (участки 7&8 трассы Москва-Санкт-Петербург)	Государственная компания «Автодор»	Дорожная инфраструктура
Камбарка (Мостовые переходы через р. Камбарка, р. Буй)	Правительство Удмуртии	Дорожная инфраструктура
Северный Дублер Кутузовского проспекта (СДКП)	Правительство Москвы	Дорожная инфраструктура
ЦКАДы (Пусковые комплексы 3 и 4)	Государственная компания «Автодор»	Дорожная инфраструктура
Строительство онкорадиологических центров в г. Балашихе и г. Подольске	Правительство Московской области	Социальная инфраструктура
Ледовый дворец в Ульяновске	Правительство Ульяновской области	Социальная инфраструктура
Создание полигона по утилизации ТБО	Правительство Челябинской области	Коммунальная инфраструктура
Строительство четвертого моста через р. Обь	Правительство Новосибирской области	Дорожная инфраструктура
Строительство ВСМ Москва-Казань	Правительство Российской Федерации	Дорожная инфраструктура

В 2015 году был принят базовый закон в сфере государственно-частного партнерства — ФЗ №224 “О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации.” Данный закон стал одним из инструментов антикризисной политики и его принятие было во много обусловлено сложившейся конъюнктурой на рынке государственно-частного партнерства.

Помимо самого закона, были приняты 13 подзаконных актов, которые регламентировали отдельные аспекты отбора, оценки и реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства (см. приложение 4).

Одной из особенностей данного закона стало использование нового подхода к развитию проектов ГЧП и МЧП на территории. Закон закрепил, что один из региональных или муниципальных органов власти должен быть наделен полномочиями в сфере развития государственно-частного партнерства, в том числе полномочиями по оценке сравнительного преимущества проектов. На наш взгляд, данный подход направлен на формирование системы управления проектами государственно-частного партнерства и формирование необходимых компетенций публичного партнера.

В соответствии с данным законом, государственно-частное (муниципально-частное) партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества (3).

Отметим, что в отличии от концессионного соглашения, в период действия соглашения право собственности на объект соглашения остается у частного партнера. Сохранение данного права после действия соглашения допускается только в случае, если затраты частного партнера составили более половины совокупных затрат на создание и (или) реконструкцию объект с учетом стоимости переданного частному партнеру имущества.

Данное условие позволяет частному партнеру использовать объект соглашения в качестве обеспечения при привлечении заемного финансирования. При этом, обязательным условием, позволяющим минимизировать риск публичного партнера, является заключение прямого соглашения между финансирующей организацией и публичным партнером. Прямое соглашение представляет собой трехстороннее соглашение между частным партнером, публичным партнером и финансирующей организацией. Прямое соглашение предусматривает прямую выплату финансирующей организации со стороны публичного партнера в случае досрочного расторжения соглашения о ГЧП. Возможность залога объекта соглашения позволила привлечь частные инвестиции в целый ряд проектов, направленных на развитие региональной и муниципальной инфраструктуры.

В отличии от концессионного соглашения, новый закон не закрепил за частным партнером обязательство по эксплуатации объекта соглашения, то есть обязательства по непосредственному оказанию услуги потребителям. Таким образом, частный партнер может ограничиться только техническим обслуживанием (текущим ремонтом, содержанием) объекта соглашения.

Соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве отличается от концессии также по составу отраслей. Важно упомянуть, что соглашения о ГЧП (МЧП) не могут заключаться в отношении объектов тепло- и водоснабжения, водоотведения; федеральных, региональных и местных дорог; и объектов метрополитена. Таким образом, наибольший потенциал новый закон имеет в социальной сфере, особенно если структура финансирования проекта предполагает залоговые обязательства частного партнера, и (или) публичный партнер может осуществлять эксплуатацию объекта соглашения более эффективно. Значительный потенциал соглашения о ГЧП, МЧП имеют также в отношении объектов по обращению с отходами (полигоны, мусороперерабатывающие заводы); мостовых переходов и переездов; аэропортов и сопутствующей аэродромной инфраструктуры.

Несмотря на то, что правовая основа реализации соглашений о ГЧП, МЧП была сформирована только в 2015 году, новая модель ГЧП уже стала преобладающей формой реализации проектов в социальной сфере (см. рисунок 4).

По данным Центра развития ГЧП, общее количество проектов ГЧП в социальной сфере на начало 2016 года составило 213 (против 117 на начало 2015 года) — из них 101 проект реализуется на основании соглашения о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве (против 76 концессий и 36 проектов, реализуемых по иным моделям ГЧП).

Рисунок 4

В российской практике также можно выделить ряд договорных и корпоративных форм (см. Приложение 5) привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры, которые не являются ГЧП в чистом виде, но имеют отдельные признаки государственно-частного партнерства. В данной работы мы будем рассматривать только чистые формы государственно-частного партнерства.

.2 Анализ механизмов реализации проектов государственно-частного партнерства в Оренбургской области

Государственно-частное партнерство стало одним из основным механизмом развития региональной инфраструктуры. Как уже было отмечено, по состоянию на начало 2017 года, 193 проектов регионального уровня и 1975 проектов муниципального уровня с общим объем инвестиций 1182,6 млрд руб. прошли стадию коммерческого закрытия.

По мере развития законодательной базы и создания национальной системы управления проектами ГЧП на федеральном уровне, регионы занимались формированием нормативных, финансовых и институциональных механизмов реализации региональных и муниципальных проектов государственно-частного партнерства. Проанализируем практику управления проектами ГЧП на примере Оренбургской области.

В рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнерства, составленном по итогам 2016 года, Оренбургская область заняла 30 место среди 85 субъектов Российской Федерации и 8 место среди регионов Приволжского федерального округа (см. приложение 6).

Рейтинг составляется ежегодно Центром развития ГЧП при поддержке Торгово-промышленной палаты РФ и Агентства стратегических инициатив. Интегральный показатель, рассчитываемый при составлении рейтинга и характеризующий уровень развития ГЧП, применяется в качестве одного из показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц российских регионов и является составной частью национального рейтинга инвестиционного климата Агентства стратегических инициатив.

Значение интегрального показателя, характеризующего уровень развития ГЧП, определяется в соответствии с методикой, разработанной Министерством экономического развития РФ. Показатель учитывает качество институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства, нормативно-правовое обеспечение и опыт реализации проектов государственно-частного партнерства.

Стоит отметить, что интегральный показатель для Оренбургской области составил 46,7% (чем выше значение интегрального показателя, тем выше уровень развития ГЧП в регионе), увеличившись по сравнению с прошлым годом на 16,1%. При этом Оренбургская область перевыполнила установленный KPI на 2016 год — 43,6% — на 3,1%. Несмотря на это, Оренбургская область опустилась в рейтинге регионов на три позиции по сравнению с аналогичным рейтингом 2015 года, в котором она занимала 27 место. Это говорит о том, что другие регионы проводят активную политику, направленную на формирование соответствующей институциональной среды, совершенствование региональной нормативно-правовой базы и развитие компетенции при реализации проектов государственно-частного партнерства. Примером могут служить Самарская область, которая улучшила значение интегрального показателя на 23,1%, но при этом осталась на 3 месте; в Нижегородской области рост показателя составил 15,1%, но при этом регион снизил свои позиции в рейтинге с 5 на 6 место; Татарстан, напротив, с ростом показателя 23,1% занял 8 место в рейтинге (Татарстан занимал 10 место в прошлогоднем рейтинге).

Проанализируем нормативно-правовой, институциональный и финансовый механизмы реализации государственно-частного партнерства в Оренбургской области.

На первых этапах формирования системы государственно-частного партнерства в России, регионам необходимо было сформировать региональную нормативно-правовую базу, определяющую условия и порядок участия регионов в проектах ГЧП. Изначально предполагалось, что федеральное законодательство должно закрепить только основы реализации государственно-частного партнерства, но при этом сохранить за регионами право на определение конкретных форм участия региона в проектах ГЧП, иными словами, регионы должны были предусмотреть в региональных законах неконцессионные модели государственно-частного партнерства. Наличие регионального закона об участии региона в государственно-частном партнерства рассматривалось в качестве одного из критерия оценки эффективности региональных органов власти.

Постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 15 августа 2012 года №1041 был принят Закон «Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве.» Данный закон закрепил основы правового регулирования, порядок и формы участия Оренбургской области в государственно-частном партнерстве. Участие Оренбургской области в государственно-частном партнерстве было обусловлено следующими целями:

• создания условий для привлечения частных ресурсов при реализации социально значимых инвестиционных и инновационных проектов Оренбургской области
• повышения конкурентоспособности экономики и обеспечения экономического роста Оренбургской области
• повышения эффективности использования имущества, находящегося в собственности Оренбургской области
• повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям.

Недостаток опыта и компетенций в реализации государственно-частного партнерства, отсутствие соответствующей методологической поддержки на федеральном уровне, недостаток полномочий регионов в земельном, налоговом и бюджетном законодательстве и наличие противоречий между региональными нормативно-правовыми актами и концессионным законодательством привели к тому, что большинство региональных законов носили формальный характер и не использовались при структурировании проектов государственно-частного партнерства.

Принятие федерального закона «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации» стало следующим этапом в развитии регионального нормативно-правового механизма государственно-частного партнерства. Приведение региональной нормативно-правовой базы, регулирующей государственно-частное партнерство, в соответствие с положениями федерального законодательства стало одним из требований нового федерального закона.

Учитывая, что федеральный закон о государственно-частном партнерстве получился фундаментальным и подробным, большинство регионов приняли решение отменить региональные законы в сфере государственно-частного партнерства. В Оренбургской области Закон «Об участии Оренбургской области в государственно-частном партнерстве» был признан утратившим силу с 1 января 2016 года. Таким образом, основной нормативно-правовой механизм реализации проектов государственно-частного, муниципально-частного партнерства, основывается на федеральном законодательстве.

Полномочия регионов ограничены принятием подзаконных актов, определяющих порядок межведомственного взаимодействия на этапе отбора и рассмотрения проектов государственно-частного партнерства, порядка принятия решения о реализации проекта и заключения концессионного соглашения, порядка межведомственного взаимодействия при осуществлении контроля и мониторинга реализуемых проектов государственно-частного партнерства.

В Оренбургской области региональный нормативно-правовой механизм реализации государственно-частного партнерства представлен следующими подзаконными актами:

• Постановление Правительства Оренбургской области от 12 февраля 2016 года №102-п «Об определении уполномоченного органа исполнительной власти Оренбургской области в сфере государственно-частного партнерства»

— Постановление Правительства Оренбургской области от 19 сентября 2016 года №671-п «О порядке взаимодействия органов исполнительной власти Оренбургской области при подготовке проектов государственно-частного партнерства, принятии решений о реализации проектов государственно-частного партнерства, реализации и мониторинге реализации соглашений о государственно-частном партнерстве»

— Постановление Правительства Оренбургской области от 20 мая 2015 г. №374-п «Об утверждении правил принятия решений о заключении государственными заказчиками Оренбургской области государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения нужд Оренбургской области на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств»

Анализируя институциональный механизм реализации государственно-частного партнерства, прежде всего необходимо отметить, что уполномоченным органом в сфере государственно-частного партнерства является министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области. Одна из ключевых задач министерства состоит в повышении инвестиционной привлекательности Оренбургской области, реализации мер по стимулированию инвестиционной и инновационной активности, в том числе в рамках механизма государственно-частного партнерства.

Инициаторами проекта могут выступать органы исполнительной власти Оренбургской области, осуществляющие полномочия в сфере, в которой планируется реализация проекта (здравоохранение, образование, коммунальное и дорожное хозяйство, социальное обеспечение населения, спорт и туризм и др.).

При этом, подготовка, рассмотрение и сопровождение проектов осуществляется публичными партнерами в зависимости от объекта соглашения (см. приложение 7).

Таким образом, в Оренбургской области полномочия в сфере государственно-частного партнерства разделены между различными министерствами, отвечающими за сферу, в которой планируется реализация проекта государственно-частного партнерства, но при этом методическое сопровождение на этапах рассмотрения, подготовки и реализации соглашений осуществляет министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области.

В Оренбургской области сформирована межведомственная комиссия в сфере государственно-частного партнерства Оренбургской области, которая является совещательным органом, выполняющим функции по рассмотрению проектов государственно-частного партнерства, подготовки рекомендаций и принятия решения о возможности реализации проекта ГЧП. В состав комиссии включены региональные министры по направлениям реализации государственно-частного партнерства. Возглавляет комиссию вице-губернатор, заместитель председателя правительства Оренбургской области по финансово-экономической политике.

Финансовый механизм реализации государственно-частного партнерства в Оренбургской области основывается на Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ, законах об утверждении областного бюджета, инвестиционном законодательстве и государственных программах Оренбургской области.

Оренбургская область может принимать финансовое участие в проектах государственно-частного партнерства посредством предоставления капитального гранта и (или) субсидирования затрат, связанных с обслуживанием и эксплуатацией объекта соглашения. Капитальный грант подразумевает софинансирование капитальных затрат, связанных с проектированием и строительством инфраструктурного объекта.

Субсидирование затрат, связанных с обслуживанием и эксплуатацией объекта соглашения, направлено на обеспечение гарантии минимальной доходности частному партнеру. Субсидирование части затрат имеет важное значение в тех отраслях, которые не обладают достаточной коммерческой привлекательностью. Субсидирование части применяется, например, в отношении очистных сооружений и объектов водоснабжения, когда потенциальная выручка от использования данных объектов ограничена предельными значениями тарифов и не позволяет обеспечить требуемую доходность на вложенный капитал. Второй формой софинансирования затрат, связанных с эксплуатацией объекта инфраструктуры, является плата за доступность, которая представляет собой фиксированный платеж из областного бюджета. Плата за доступность применяется в тех проектах, в которых с пользователей объекта соглашения не взимается плата, например, в отношении автомобильных дорог общего пользования.

В таблице 4 представлены законодательно закрепленные формы финансового участия публичного партнера в проектах государственно-частного партнерства.

Таблица 4 Формы финансового участия публичного партнера в государственно-частном партнерстве

	Бюджетный кодекс	№ 115-ФЗ	№ 224-ФЗ
Капитальный грант	Бюджетные субсидии (ст. 78.2) и бюджетные инвестиции (ст. 79)	Принятие концедентом на себя части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта (ст. 3 п. 13)	Бюджетные субсидии (ст. 6 п. 5)
Субсидирование части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения		Плата концедента (ст. 13 п. 3)

Помимо прямого предоставления капитального гранта и софинансирования эксплуатационных затрат, в Оренбургской области предусмотрены налоговые льготы для инвесторов, реализующих проекты государственно-частного партнерства. В отношении инвестора может быть установлена пониженная ставка налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в областной бюджет, в размере 13,5 или 14,0 (вместо 18) процентов в зависимости от основного вида экономической деятельности. Инвестор может также получить льготу по налогу на имущество организаций в отношении объектов имущества, создаваемого в рамках инвестиционного проекта.

Тем не менее, в Оренбургской области не накоплен значительный опыт реализации проектов ГЧП. Среди наиболее заметных проектов можно отметить строительство гемодиализных центров; проект по строительству объектов коммунальной инфраструктуры в пос. им. Ленина Оренбургского района, который стал одним из первых проектов муниципальных проектов в регионе и был номинирован на премию «Лучшие инфраструктурные проекты»; акушерский корпус и онкологический центр; дворец водных видов спорта; реконструкция парка им. Персиянова в г. Соль-Илецке; автомобильная дорога; ряд муниципальных концессий в отношении объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Большинство проектов находятся на предынвестиционной стадии реализации.

Один из примеров успешного проекта государственно-частного партнерства — проект в сфере жилищно-коммунального хозяйства «Строительство очистных сооружений» в пос. им. Ленина Оренбургской области. Полная стоимость проекта — 202,5 млн руб., при этом вложения частного инвестора составили 153,0 млн руб. Проект находится на стадии эксплуатации.

Новый масштабный проект в Оренбургской области — Строительство дворца водных видов спорта общей стоимостью 2 млрд руб. со сроком окупаемости в 9 лет. Планируемый механизм реализации проекта — концессионное соглашение. Проект предусматривает строительство нескольких современных плавательных олимпийских бассейнов, тренажерного зала, трибуны на 1000 мест, благоустройство территории и парковочной зоны.

Несмотря на привлекательность государственно-частного партнерства как инструмента развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности регионов, повсеместное использование государственно-частного партнерства сдерживается рядом факторов. Проблемы на пути развития ГЧП в контексте повышения конкурентоспобности регионов будут рассмотрены в следующем параграфе на примере Оренбургской области.

2.3 Проблемы на пути развития ГЧП в контексте повышения конкурентоспобности регионов (на примере Оренбургской области)

Рассмотрев сравнительное положение Оренбургской области в рейтинге развития государственно-частного партнерства и проанализировав нормативно-правовой, институциональный и финансовый механизм, перейдем к анализу проблем, который стоят на пути более интенсивного применения государственно-частного партнерства в Оренбургской области.

Если рассматривать институциональную среду, то прежде всего необходимо отметить, что в регионе отсутствует специализированный орган, ответственный за сопровождение проектов государственно-частного партнерства. Министерство экономического развития, промышленной политики и торговли выполняет лишь координационную и методическую функции в рамках реализации проектов ГЧП, но при этом полномочия в данной сфере разделены между различными министерствами. Несмотря на наличие межведомственной комиссии на уровне министров, в регионе не сформирована эффективная система управления проектами государственно-частного партнерства, что сказывается на качестве и сроках реализации проектов.

Отсутствие единого специализированного органа в форме отдельного государственного учреждения (структурного подразделения) или отдельного юридического лица с государственным участием (структурного подразделения такого юридического лица) не позволяет сформировать в регионе необходимый уровень компетенции в структурировании и реализации проектов ГЧП, выстроить эффективную систему сопровождения проектов, наладить сотрудничество с ведущими финансовыми институтами и институтами развития.

Более того, сегодня остро стоит проблема с реализацией проектов на муниципальном уровне. Муниципальные образования нуждаются в наличии специализированного органа, который мог бы предоставлять методическое сопровождение, оказывать консультации по финансовым, правовым и инженерно-техническим аспектам инициирования, отбора и реализации проектов муниципально-частного партнерства, проводить обучение муниципальных служащих и оказывать поддержку по продвижению проектов и поиску частных инвесторов.

Еще одной проблемой в развитии государственно-частного партнерства в Оренбургской области является отсутствие специализированного регионального информационного ресурса в сфере государственно-частного партнерства. Данный информационный ресурс должен содержать перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашений, данные о текущем состоянии проектов, находящихся на стадии реализации, информацию об объявленных конкурсах и процедурах подачи заявки в рамках частной инициативы, информацию о преимуществах, налоговых льготах и иных мерах поддержки проектов государственно-частного партнерства.

Безусловно, крупные проекты государственно-частного партнерства требуют индивидуальной работы с крупными инвесторами, международными и российскими финансовыми институтами, зачастую при личном участии высших должностных лиц региона. Но потенциал государственно-частного партнерства не ограничивается только крупными проектами. Многие проекты в коммунальной сфере, в сфере образования и социального обслуживания могут быть реализованы в муниципалитетах совместно с местным бизнесом. Региональный информационный ресурс может стать эффективным инструментом при продвижении именно таких проектов.

Рассмотрев региональный нормативно-правовой механизм реализации государственно-частного партнерства, можно также отметить ряд проблем. Во-первых, в Оренбургской области отсутствует законодательство, регламентирующее порядок и условия предоставления налоговых льгот по налогу на имущество организаций и льгот по налогу на прибыль организаций в отношении частных инвесторов, реализующих проекты государственно-частного партнерства.

Порядок предоставления налоговых льгот регламентируется Законом Оренбургской области от 05 октября 2009 г. № 3119/712-IV-ОЗ «Об инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений», Законом Оренбургской области от 03 октября 2014 № 2509/697-V-ОЗ «О ставках налога на прибыль организаций отдельным категориям налогоплательщиков», Законом Оренбургской области от 27 ноября 2003 г. № 613/70-III-ОЗ «О налоге на имущество организаций» и Постановлением Правительства Оренбургской области от 23 января 2012 г. № 35-п «О порядке формирования реестра приоритетных инвестиционных проектов Оренбургской области, по которым предоставляются меры государственной поддержки».

Данные нормативные-правовые акты закрепляют порядок и условия включения инвестиционного проекта в реестр приоритетных инвестиционных проектов Оренбургской области, порядок и условия предоставления налоговых льгот проектам, включенным в данный реестр. Тем не менее, данный порядок направлен в первую очередь на инвестиционные проекты в промышленности и не учитывает особенности проектов, реализуемых на принципах государственно-частного партнерства. Это приводит к излишним административным барьерам и сложностям при реализации проектов ГЧП.

Во-вторых, существуют определенное пробелы в законодательстве, связанные с предоставлением капитальных грантов и предоставлением субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения. Так, в Оренбургской области не принят нормативно-правовой акт, закрепляющий правила принятия решений о заключении соглашений о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Поскольку проекты государственно-частного партнерства являются долгосрочными, отсутствие данных правил усложняет финансовое структурирование проектов, планируемых к реализации в регионе.

Помимо этого, не принят единый порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения. Порядок предоставления субсидий в каждой сфере (здравоохранение, образование, спорт и туризм, социальной обслуживание населения и др.) регулируется отдельным постановлением. Зачастую, данные постановления не учитывают специфику проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства, содержат излишние требования и процедуры, что увеличивает сроки согласования и создает излишние административные барьеры для частных инвесторов.

Указанные проблемы приводят к неэффективному управлению проектами государственно-частного партнерства на региональном уровне, возникновению административных барьеров, повышению рисков, сроков и стоимости проектов, что негативно влияет на конкурентоспособность Оренбургской области как с точки зрения развития региональной инфраструктуры, так и с позиций привлечения частных инвестиций в региональную экономику.

В теоретической части данной работы было отмечено, что под конкурентоспособностью региона может пониматься сравнительное положение региона и отдельных региональных компаний на внешнем и внутреннем рынках, обусловленное экономическими, социальными, политическими и другими факторами. Развитие государственно-частного партнерства зависит в том числе от экономических, социальных и политических условии, сложившихся в регионе.

Оренбургская область в ежегодном рейтинге инвестиционной привлекательности регионов, формируемом «Эксперт РА», вошла в группу регионов 3B1 — регионы с пониженным инвестиционным потенциалом и умеренным риском (см. приложение 8).

В соответствии с методологией Эксперт РА, инвестиционный потенциал, состоящий из девяти частных показателей (трудового, финансового, производственного, потребительского, институционального, инфраструктурного, природного-ресурсного, туристического и инновационного потенциалов), отображает, какую долю регион занимает на общероссийском рынке. Инвестиционный риск, включающий шесть частных показателей (финансовый, социальный, управленческий, экономический, экологический и криминальный риски), характеризует масштабы тех или иных проблем в регионе.

По уровню инвестиционного риска, Оренбургская область заняла 24 место, улучшив свои позиции на 11 пунктов по сравнению с прошлым годом. При этом, Оренбургская область занимает наиболее низкие позиции по уровню экологического, управленческого и социального рисков. По уровню инвестиционного потенциала, Оренбургская область заняла 29 место в рейтинге, опустившись на одну позицию по сравнению с 2015 годом. Наиболее высокие позиции область заняла в финансовом, природно-ресурсном, потребительском и производственном составляющих. Наиболее низкие позиции — по уровню развития инновационного, инфраструктурного и институционального составляющих инвестиционного потенциала. Отметим, что по уровню развития инфраструктурного потенциала Оренбургская область заняла 42 место.

Таким образом, положение Оренбургской области в рейтинге регионов по уровню развития государственно-частного партнерства коррелирует с позициями региона в рейтинге инвестиционной привлекательности, что подтверждает наш вывод о том, что развитие государственно-частного партнерства зависит не только от усилий, предпринимаемых регионом по формированию эффективной системы управления проектами, но и от сложившегося в области бизнес климата. В тоже время, невозможно рассматривать государственно-частное партнерство отдельно от существующих макроэкономических тенденций, политической конъюнктуры и тех правовых, финансовых и институциональных условий, который сложились на национальном уровне.

Следующая глава будет посвящена анализу приоритетных направлений совершенствования государственно-частного партнерства на национальном уровне и рассмотрению рекомендаций по совершенствованию механизма реализации проектов ГЧП в Оренбургской области.

В заключение главы отметим, что в российской практике существует множество путей реализации государственно-частного партнерства, однако наиболее распространенными являются концессионная модель, регламентируемая ФЗ №115-ФЗ “О концессионных соглашениях”, и соглашение о ГЧП и МПЧ, регламентируемая ФЗ №224 “О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации.”

Также напомним, про механизмы реализации проектов государственно-частного партнерства в Оренбургской области:

• нормативно-правовой механизм государственно-частного партнерства, реализуемый через создание подзаконных актов, дополняющие федеральные нормативно-правовые акты и учитывающие специфику региона;
• институциональный механизм, который проявляется в назначении уполномоченного органа в сфере государственно-частного партнерства (министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области) и наделении полномочиями в сфере государственно-частного партнерства разделены различных министерств, отвечающие за сферу, в которой планируется реализация проекта государственно-частного партнерства;

— финансовый механизм реализуется через возможность Оренбургской области принимать финансовое участие в проектах государственно-частного партнерства посредством предоставления капитального гранта и (или) субсидирования затрат, связанных с обслуживанием и эксплуатацией объекта соглашения.

3. Разработка рекомендаций по совершенствованию механизмов реализации государственно-частного партнерства (на примере Оренбургской области)

3.1 Приоритетные направления совершенствования механизма государственно-частного партнерства в регионах России

Государственно-частное партнерство стало применяться в России сравнительно недавно, поэтому Россия пока не относится к лидерам по использованию ГЧП. В тоже время, в России существует острая потребность в модернизации общественной инфраструктуры, прежде всего производственной, транспортной и коммунальной. А в условиях имеющихся бюджетных ограничений, государственно-частное партнерство является одним из немногих инструментов по созданию и эффективному управлению инфраструктурными объектами, что повышает конкурентоспособность как отдельных регионов, так и страны в целом.

С одной стороны, в стране ведется работа по развитию государственно-частного партнерства и формированию эффективной системы управления проектами ГЧП. И бизнес, и государственные органы приходят к пониманию, что подразумевает партнерство, что оно основано на принципе разделения рисков и объединения ресурсов, что оно выгодно обоим сторонам. Такое понимание государственно-частного партнерства пришло на смену первоначально сложившимся убеждений частного бизнеса, что государство под партнерством понимает перекладывание ответственности за развитие общественной инфраструктуры.

С другой стороны, более широкое использование государственно-частного партнерства, особенно в региональных и небольших муниципальных проектах, ограничивается рядом факторов. Чтобы превратить государственно-частное партнерство в точку роста национальной экономики и повысить интерес отечественных и зарубежных инвесторов к осуществлению вложении в развитие общественной инфраструктуры, необходимо обеспечить решение ряда фундаментальных проблем, сдерживающих развитие инфраструктурного рынка:

• недостаточный уровень конкуренции на инфраструктурном рынке;
• несовершенство финансового рынка и механизмов привлечения финансовые ресурсов в долгосрочные проекты;
• низкая производительность труда при эксплуатации объектов инфраструктуры;
• недостаточный объем инвестиций, низкая доля прямых инвестиций в валовом внутреннем продукте и валовом региональном продукте;
• низкое качества и отсутствие понимание роли стратегического планирования и прогнозирования при управлении развитием территорий.

Развитие государственно-частного партнерства в регионах зависит от сложившихся правовых условий и макроэкономической конъюнктуры. В России существуют единое правовое поле, в том числе единое регулирование бюджетных и межбюджетных отношений, закрепленное Бюджетным кодексом. Именно бюджетное законодательство является одним из главных препятствий на пути развития государственно-частного партнерства. Совершенствование механизма участия государственного партнера в проектах ГЧП, в том числе механизм предоставления государственных гарантий, субсидий, софинансирования капитальных затрат является одним из приоритетных направлений совершенствования государственно-частного партнерства.

Во-первых, необходимо закрепить на федеральном уровне порядок и условия участия регионов и муниципалитетов в проектах ГЧП и МЧП на срок, превышающий трехлетний период бюджетного планирования. Проекты государственно-частного партнерства являются долгосрочными, и сроки окупаемости объектов инфраструктуры составляют в среднем 10-15 лет. Поэтому в бюджетном законодательстве необходимо внести нормы, гарантирующие частному партнеру участие государства в проектах государственно-частного партнерства на протяжении всего срока, закрепленного концессионным соглашением или соглашением о ГЧП или МЧП, и регламентировать бюджетный процесс, связанный с долгосрочными обязательствами федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Во-вторых, необходимы гармонизировать нормы Бюджетного кодекса и нормы Федеральных законов №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации.» Требуется обеспечить прямое соответствие терминов, применяемых в бюджетной законодательстве и федеральном законодательстве, регулирующим государственно-частное партнерство.

Необходимо, чтобы в Бюджетном кодексе нашли отражения положения данных федеральных законов, сложившаяся практика реализации проектов государственно-частного и муниципально-частного партнерства и особенности привлечения и возврата инвестиций в различных отраслях. Исследование E&Y показывает, что недостаточные гарантии возврата инвестиций значительно ограничивают приток инвестиций в развитии инфраструктуры. Инвесторы готовы инвестировать в объекты инфраструктуры, но только при наличии гарантий, что они получат минимальный гарантированный доход.

На наш взгляд, следует закрепить прозрачный порядок софинансирования региональных и муниципальных проектов из федерального и регионального бюджетов. Должно быть предусмотрено, что проекты могут получить софинансирование из вышестоящего бюджета только при наличии стратегии развития инфраструктуры в территории, и при условии, что проект отвечает критериям экономической и социальной эффективности. Проекты следует выбирать на основе строгих критериев при тщательном и сбалансированном планировании региональной и муниципальной инфраструктуры.

Следующее направление — обеспечение прозрачности и конкурентности конкурсных процедур, что позволит повысить эффективность инвестиций в общественную инфраструктуру. По мнению экспертов, недостаточная прозрачность принимаемых решений о реализации проектов является одним из основных сдерживающих факторов. Помимо этого, следует улучшать качество подготовки и выбора проектов. В теоретической части данной работы мы отмечали, что прозрачность конкурсных процедур и обеспечение равного доступа должна быть обеспечена на всех этапах реализации проекта. Конкуренция среди частного бизнеса за участие в проекте ГЧП в качестве частного партнера, поставщика, подрядчика позволяет повысить эффективность принимаемых решений и снизить затраты на реализацию проекта.

Важно стимулировать участие иностранных инвесторов в инфраструктурных проектах, поскольку они обладают необходимым опытом и компетенциями. Однако в условиях неэффективности процедур инициации, отбора и реализации проектов, иностранный бизнес слабо мотивирован на осуществление вложении в объекты инфраструктуры. Поэтому одним из важных направлений совершенствования государственно-частного партнерства является создание необходимых условия для привлечения иностранных инвесторов в проекты государственно-частного партнерства, в особенности в высокотехнологичные и капиталоемкие проекты.

Эксперты отмечают, что развитие инфраструктуры оказывает благоприятное влияние на обеспечение региональной конкурентоспособности, в том числе позволяет снизить производственные затраты, обеспечить рост производства, расширенный доступ к трудовым и производственным ресурсам, развитие конкуренции и привлечение инвестиций, приводит к реорганизации землепользования и развитию территорий. Поскольку все регионы конкурируют за инвестиционные ресурсы в рамках единых макроэкономических, правовых и бюджетных условий, сложившихся на федеральном уровне, за счет создания благоприятных налоговых, административных и правовых условий в своих территориях регионы могут значительно улучшить свои конкурентные позиции и значительно нарастить использование государственно-частного партнерства.

3.2 Рекомендации по совершенствованию организационно-экономического и правового механизма реализации проектов ГЧП в Оренбургской области

Проанализировав механизм реализации и управления проектами ГЧП в Оренбургской области, проблемы на пути развития государственно-частного партнерства, перейдем к рассмотрению рекомендаций по совершенствованию механизма реализации ГЧП.

На наш взгляд, в Оренбургской области необходимо сформировать центр развития государственно-частного партнерства, в компетенцию которого входит сопровождение проектов ГЧП, оказание консультационной поддержки муниципальным образованиям Оренбургской области, налаживание сотрудничества с инвестиционными фондами, институтами развития и финансовыми организациями, продвижение проектов ГЧП, поиск и привлечение частных инвесторов. Более того, на базе центра развития ГЧП целесообразно сформировать образовательный и аналитический центр, деятельного которого заключается в формировании компетенции в сфере управления проектами ГЧП, повышении квалификации региональных и муниципальных служащих, анализе изменения законодательства и подготовке методических рекомендаций и аналитических отчетов в сфере развития государственно-частного партнерства в России и Оренбургской области.

Центр развития государственно-частного партнерства может быть создан на базе акционерного общества «Корпорация развития Оренбургской области» — регионального института развития, созданного Правительством Оренбургской области. Основные задачи Корпорации развитии — привлечение инвестиционных ресурсов, обеспечение развития инфраструктуры области и реализация приоритетных проектов с использованием механизмов государственно-частного партнерства согласно стратегии развития Оренбургской области.

Формирование Центра развития ГЧП на базе АО «Корпорация развития Оренбургской области» способно обеспечить синергетический эффект в повышении конкурентоспособности региона от привлечения частных инвестиций, формирования благоприятного бизнес-климата и применения механизмов ГЧП в развитии региональной инфраструктуры. Это может быть достигнуто за счет формирования портфеля стратегических инфраструктурных проектов в рамках инвестиционной стратегии Оренбургской области, анализа данного портфеля с целью определения проектов, реализация которых целесообразна на принципах государственно-частного партнерства, упаковка таких проектов и поиск частных инвесторов.

Межведомственная комиссия в сфере государственно-частного партнерства Оренбургской области может быть преобразована в наблюдательный совет Центра развития ГЧП. Более того, на базе Центра могут формироваться проектные офисы из представителей частного партнера, региональных и муниципальных органов власти, территориальных подразделений федеральных органов власти. Создание проектных офисов позволит повысить эффективность управления проектами, сократить сроки согласования необходимых документов и таким образом снизить проектные риски, связанные с административными барьерами по при решении вопросов подведения инженерных сетей, землепользования, согласования проектной документации.

Создание Центра развития государственно-частного партнерства станет важным этапом в формировании институционального механизма реализации государственно-частного партнерства в Оренбургской области. Центр развития государственно-частного партнерства выполнять функции по структурированию проекта, определению оптимальной формы его реализации и обеспечения согласованности действий сторон.

Важно отметить высокий потенциал государственно-частного партнерства при развитии на территории Оренбургской области промышленных площадок (индустриальных парков, технопарков, IT-парков, технополисов).

Механизмы ГЧП могут использоваться при подведении к земельным участкам необходимой инженерной инфраструктуры, развитии транспортной и социальной инфраструктуры. Это позволит в значительной степени снизить инфраструктурные риски в Оренбургской области, что в свою очередь даст импульс развитию новых производств и будет способствовать усилению конкурентных позиций региона. Отметим, что необходимо сформировать механизм участия в подобных проектах АО «Корпорация развития Оренбургской области».

Весомым шагом на пути развития государственно-частного партнерства могли бы стать разработка стратегии комплексного развития инфраструктуры (инженерной, транспортной, социальной, телекоммуникационной) и формирование регионального информационного портала в сфера государственно-частного партнерства.

Стратегия развития инфраструктуры в Оренбургской области позволит согласовать планы муниципальных образований с приоритетами территориального развития области, соотнести планы по строительству (реконструкции) инфраструктурных объектов с инвестиционными планами действующих и потенциальных предприятий. При этом важно, чтобы все приоритеты, обозначенные в инфраструктурной стратегии, нашли свое отражение в принимаемых областных программах. Это позволит сформировать представление о реальной потребности в объектах инфраструктуры и преодолеть имеющийся разрыв между реальной потребностью в объектах инфраструктуры, которая сложилась в Оренбургской области, и планах по их строительству или реконструкции.

Специализированный информационный ресурс является необходимым элементом маркетинга региональных и муниципальных проектов государственно-частного партнерства в регионе. В Оренбургской области функционирует Инвестиционный портал Оренбургской области. Во вкладке «Государственно-частное партнерство» размещены только нормативно-правовые акты. Считаем необходимым сформировать отдельную страницу, посвященную государственно-частному партнерству, на которой разместить перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашений, данные о текущем состоянии проектов, находящихся на стадии реализации, информацию об объявленных конкурсах и процедурах подачи заявки в рамках частной инициативы, информацию о преимуществах, налоговых льготах и иных мерах поддержки проектов государственно-частного партнерства.

На портале имеет смысл разместить интерактивную информационную карту, на которой в визуальной форме могут быть представлены реализуемые и планируемые реализации проекты государственно-частного и муниципально-частного партнерства, реализована возможность фильтрации проектов по муниципальным образованиям, сферам реализации, объему требуемых инвестиций и этапам реализации. В перспективе, в рамках данного ресурса, может быть сформирован личный кабинет инвестора, в котором в режиме онлайн может отслеживаться ход реализации проектов государственного-частного партнерства, происходить обмен документами, и осуществляться коммуникация между членами проектного офиса.

Следующее направление — совершенствование инвестиционного законодательства, регулирующего предоставление налоговых льгот. На наш взгляд, в регионе необходимо разработать и принять отдельный областной закон «О развитии государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Оренбургской области», который закрепил бы правовые и экономические основы инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений, формы, порядок и условия оказания государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности, реализующим проекты государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

В рамках реализации данного закона, следует принять постановления правительства Оренбургской области, регламентирующие условия и порядок предоставления отдельных мер государственной поддержки (льготы по налогу на имущество организаций, льготы по налогу на прибыль, субсидий на возмещение части затрат на реализацию проекта ГЧП (МЧП), льготный порядок предоставления земельных участков под реализацию проектов, предоставление государственных гарантий Оренбургской области и др.), которые учитывали бы специфику проектов государственно-частного партнерства и позволяли бы включать данные меры государственной поддержки в качестве условий концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве.

Отдельно стоит отметить, что государственная поддержка должна оказываться только инвесторами, реализующим проекты государственно-частного партнерства в приоритетных отраслях или сферах. При этом, такая поддержка может заключаться не только в благоприятных условиях налогообложения, но и в льготном подключении к коммунальным сетям и инженерным коммуникациям, упрощенном порядке предоставления земельных участков, оказании консультационных услуг и оказании содействия в получении финансирования. Приоритетные отрасли, в которых могло бы использоваться государственно-частное партнерство, необходимо закрепить в региональных документах планирования и прогнозирования, в том числе в стратегии развития инфраструктуры.

Крайне важно принять постановление правительства Оренбургской области, регламентирующее правила и порядок принятия решений о заключении соглашений о государственно-частном партнерстве и концессионных соглашений на срок, превышающий срок действия утвержденных лимитов бюджетных обязательств. Данный порядок должен обеспечить гарантии частным партнерам, систематизировать управление проектами и бюджетный процесс, связанный с реализацией обязательств публичной стороны по концессионному соглашению или соглашению о государственно-частном партнерстве.

В региональном ГЧП-стандарте, разработанном Министерством экономического развития России совместно с Центром развития государственно-частного партнерства, отмечается ряд условий, которые обеспечивают более комфортную среду для реализации проектов ГЧП. На наш взгляд, данные условия применимы и к внедрению наших рекомендаций. Среди таких условий можно выделить:

1. Стабильная политическая конъюнктура в субъекте РФ и отсутствие видимых политических рисков

2. Политическая воля государственных органов и высшего должностного лица субъекта РФ на применение механизмов ГЧП

• Высокий уровень инвестиционной привлекательности субъекта РФ и стабильные показатели социально-экономического развития
• Понимание необходимости формирования эффективной системы государственного стратегического планирования
• Реальная нацеленность и желание государственных органов субъекта активнее вовлекать частные компании к оказанию услуг в отраслях общественной инфраструктуры
• Наличие компетентных специалистов в сфере ГЧП

Таким образом, несмотря на проблемы в сфера государственно-частного партнерства, обусловленные несовершенством федерального законодательства, макроэкономической нестабильностью и сложившейся политической конъюнктурой, потенциал государственно-частного партнерства в Оренбургской области может быть в значительной степени увеличен за счет реализации указанных рекомендаций. Наши рекомендации позволят повысить эффективность правового, институционального и финансового составляющих механизма реализации государственно-частного партнерства в регионе, обеспечат продвижение проектов ГЧП, помогут повысить квалификацию и сформировать необходимый набор компетенций у муниципальных и государственных служащих, позволят снизить административные барьеры и сформировать благоприятные финансовые и налоговые условия реализации проектов.

Более того, реализация указанных мероприятий приведет к повышению конкурентоспособности региона. С одной стороны, рекомендации направлены на формирование благоприятного бизнес-климата и эффективной системы управления проектами государственно-частного партнерства. С другой стороны, увеличение количества и повышение качества реализуемых проектов государственно-частного партнерства в результате реализации данных рекомендации приведет к повышению качества региональной инфраструктуры, что в свою очередь также является одним из факторов конкурентоспособности региона.

В заключение данной главы напомним, что государственно-частное партнерство стало применяться в России сравнительно недавно, поэтому Россия пока не относится к лидерам по использованию ГЧП. С одной стороны, сегодня в стране ведется работа по развитию государственно-частного партнерства и формированию эффективной системы управления проектами ГЧП. С другой стороны, более широкое использование государственно-частного партнерства, особенно в региональных и небольших муниципальных проектах, ограничивается рядом факторов.

Также отметим, для того чтобы превратить государственно-частное партнерство в точку роста национальной экономики и повысить интерес отечественных и зарубежных инвесторов к осуществлению вложении в развитие общественной инфраструктуры, необходимо обеспечить решение ряда фундаментальных проблем, сдерживающих развитие инфраструктурного рынка.

Для решения, выявленных в ходе исследования, фундаментальных проблем нами были сформулированы рекомендации, которые позволят повысить эффективность правового, институционального и финансового составляющих механизма реализации государственно-частного партнерства в Оренбургской области:

• создание центра развития государственно-частного партнерства;
• разработка стратегии комплексного развития инфраструктуры и формирование регионального информационного портала в сфере ГЧП;
• создание регионального портала, посвященного государственно-частному партнерству;
• разработка и принятие отдельного областного закона «О развитии государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Оренбургской области».

Заключение

Результаты исследования позволяют сделать

В современных условиях выигрывают регионы, которые более эффективно управляют конкурентоспособностью своей территории, обеспечивая тем самым привлекательность региона в глазах бизнеса, инвесторов и населения. Поэтому проблема сохранения и повышения конкурентоспособности территории сохраняет свою актуальность и в условиях новой экономики.

Большинство российских регионов сегодня пришли к пониманию необходимости обеспечения конкурентоспособности за счет формирования благоприятного бизнес-климата и привлечения инвестиций, в том числе в развитие инфраструктуры. Одним из наиболее эффективных механизмов привлечения частного капитала в региональную экономику, развития инфраструктуры и повышения конкурентоспособности региона является государственно-частное партнерство,

В ходе исследования было выявлено, что государственно-частное позволяет решить ряд проблем регионов на пути к повышению конкурентоспособности:

• недостаточное финансирование со стороны региональных бюджетов;
• низкое качество планирования и отбора проектов;
• низкое качество предоставляемых услуг;
• ненадлежащее содержание объектов инфраструктуры.

Также реализация механизмов ГЧП в регионах способствует:

• ускоренному развитию общественной инфраструктуры (коммунальной, социальной, транспортной и пр.) в регионе;
• сокращение издержек, связанных с созданием (модернизацией) и эксплуатацией инфраструктурных объектов, за счет более высокого качества строительства, эксплуатации и управления объектами общественной инфраструктуры за счет инновационных разработок и компетенций частного бизнеса;
• снижению проектных рисков для региона, что увеличивает эффективность государственных инвестиций и повышает вероятность достижения желаемых результатов;
• реализации в регионе проектов, которые ранее были невозможны из-за бюджетных ограничений, из-за более широкого доступа к рынкам частного капитала.

Помимо этого, в ходе исследования было рассмотрено сравнительное положение Оренбургской области в рейтинге развития государственно-частного партнерства и проведен анализ нормативно-правовых, институциональных и финансовых механизмов и выявлен ряд проблем, которые стоят на пути более интенсивного применения государственно-частного партнерства в Оренбургской области:

• отсутствует единый специализированный орган, необходимый для формирования в регионе достаточного уровня компетенции в структурировании и реализации проектов ГЧП, выстраивания эффективной системы сопровождения проектов, налаживания сотрудничеств с ведущими финансовыми институтами и институтами развития;
• отсутствие специализированного регионального информационного ресурса в сфере государственно-частного партнерства;
• отсутствие законодательства, регламентирующее порядок и условия предоставления налоговых льгот по налогу на имущество организаций и льгот по налогу на прибыль организаций в отношении частных инвесторов, реализующих проекты государственно-частного партнерства;
• наличие проблем в законодательстве, связанных с предоставлением капитальных грантов и предоставлением субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения;
• отсутствует единый порядок предоставления субсидий на возмещение части затрат, связанных с эксплуатацией и техническим обслуживанием объекта соглашения.

Проанализировав механизм реализации и управления проектами ГЧП в Оренбургской области, были сформулированы рекомендации по совершенствованию механизма реализации ГЧП:

• создание центра развития государственно-частного партнерства, в компетенцию которого входит сопровождение проектов ГЧП, оказание консультационной поддержки муниципальным образованиям Оренбургской области, налаживание сотрудничества с инвестиционными фондами, институтами развития и финансовыми организациями, продвижение проектов ГЧП, поиск и привлечение частных инвесторов;
• разработка стратегии комплексного развития инфраструктуры (инженерной, транспортной, социальной, телекоммуникационной) и формирование регионального информационного портала в сфера государственно-частного партнерства;
• создание отдельной страницы, посвященной государственно-частному партнерству, на которой необходимо разместить перечень объектов, в отношении которых планируется заключение соглашений о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве и концессионных соглашений, данные о текущем состоянии проектов, находящихся на стадии реализации, информацию об объявленных конкурсах и процедурах подачи заявки в рамках частной инициативы, информацию о преимуществах, налоговых льготах и иных мерах поддержки проектов государственно-частного партнерства;

— разработка и принятие отдельного областного закона «О развитии государственно-частного и муниципально-частного партнерства в Оренбургской области», который закрепил бы правовые и экономические основы инвестиционной деятельности на территории Оренбургской области, осуществляемой в форме капитальных вложений, формы, порядок и условия оказания государственной поддержки субъектам инвестиционной деятельности, реализующим проекты государственно-частного и муниципально-частного партнерства.

Данные рекомендации позволят повысить эффективность правового, институционального и финансового составляющих механизма реализации государственно-частного партнерства в регионе, обеспечат продвижение проектов ГЧП, помогут повысить квалификацию и сформировать необходимый набор компетенций у муниципальных и государственных служащих, позволят снизить административные барьеры и сформировать благоприятные финансовые и налоговые условия реализации проектов. Более того, реализация указанных мероприятий приведет к повышению конкурентоспособности региона.

Теоретическая и практическая значимость предложенных рекомендаций заключается в понимании благоприятного финансового, институционального и правового элементов механизма реализации государственно-частного партнерства на региональном уровне, которые направлены на улучшение конкурентных позиции региона и формирование благоприятного инвестиционного климата.

Список литературы

1. Видяпин, В. И. Региональная экономика / Под ред. В. И. Видяпина и М. В. Степанова. — М.: ИНФРА-М, 2007. — С. 89-95.

2. Плисецкая, Е. Л. Региональная экономика: учебник для академического бакалавриата / под ред. Е. Л. Плисецкого, В. Г. Глушковой. — М.: Издательство Юрайт, 2014. — 583 с. — С. 195-196

— Ильина, И. Н. Региональная экономика и управление развитием территорий: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры / И. Н. Ильина [и др.]; под общ. ред. Ф. Т. Прокопова. — М.: Издательство Юрайт, 2017. — С. 274.

4. Michael E. Porter. Location, Competition, and Economic Development: Local Clusters in a Global Economy / Economic Development Quarterly // Vol 14, Issue 1, pp. 15 — 34

5. Шеховцева, Л.С. Конкурентоспособность региона: факторы и метод создания. Маркетинг в России и за рубежом / Л.С. Шеховцева // Маркетинг в России и за рубежом. — 2001. — № 4.

6. Yescombe, E. R. Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance. — Butterworth-Heinemann, 2007. — P. 2-3, 7-8, 29

— Alikhani, Iradj A. World Bank Group support to public-private partnerships: lessons from experience in client countries, FY2002-12. Apfalter, Stefan; Arizu, Sotero; Hong, Houqi; Kamezawa, Takatoshi; Malca, Victor David; Patel, Urvaksh Daraius; Pinglo, Maria Elena; Rajasingham, C. Sanjivi; Scarpino, Ida; Siy, Aurora Medina; De Silva, Asita R. — World Bank Group, 2015. — P. 3-5.

— Guidebook on promoting good governance in public-private partnerships. — United Nations.: New York, 2008. — P. 1.

9. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство: некоторые вопросы теории и практики — Мировая экономика и международные отношения. — 2011. — № 9. — С. 41-50.

10. Ткаченко, М. В. Методические рекомендации по развитию институциональной среды в сфере государственно-частного партнерства в субъектах РФ «Региональный ГЧП-стандарт». Под общей ред. П. Л. Селезнева — М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014.

11. Public-Private Partnerships Reference Guide. International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, Asian Development Bank, and Inter-American Development Bank, 2014. — P. 6, 31-32

12. Варнавский В. Г. Государственно -частное партнерство: теория и практика. В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, В. А. Королев. — М.: ГУ-ВШЭ, 2010. — С. 42-43.

— Игнатюк, Н. А. Государственно-частное партнерство. Учебник / Н. А. Игнатюк. — М.: Юстицинформ, 2012. — С. 23-26.

14. World Bank Group Support to Public-Private Partnerships, p. 5

15. Йескомб, Э. Р. Государственно-частное партнерство: Основные принципы финансирования / Э. Р. Йескомб; Пер. с англ. — М.: Альпина Паблишер, 2015. — С. 66-68, 73-83

16. Public-private partnerships and the global infrastructure challenge. How PPPs can help governments close the “gap” amid financial limitations. — E&Y, 2015. — P. 3.

17. Public-private partnerships in the US: The state of the market and the road ahead. — PwC, 2016. — P. 2-8

18. Исследование «Развитие государственно-частного партнерства в России в 2015-2016 годах. Рейтинг регионов по уровню развития ГЧП». Ассоциация «Центр развития ГЧП», Министерство экономического развития Российской Федерации. — М.: Ассоциация «Центр развития ГЧП», 2016. — 36 с.

— Российская Федерация. Законы. О концессионных соглашениях: федер. закон : [принят Гос. Думой 6 июля 2005 г. : одобр. Советом Федерации 13 июля 2005 г.] // Информационно-правовая система Консультант Плюс. — Режим доступа : #»898795.files/image005.gif»>

Приложение 3

Изменения концессионного соглашения

Год	Ключевые изменения
2008	1) Установлен запрет обращения взыскания по долгам концессионера на его права в отношении объекта концессионного соглашения и иного передаваемого концедентом концессионеру имущества 2) Установлена возможность осуществлять отдельные права и обязанности концедента уполномоченными концедентом органами и юридическими лицами 3) Дополнены случаи, при которых концессионная плата по концессионному соглашению может не устанавливаться 4) Скорректированы условия, содержащиеся в решении о заключении концессионного соглашения
2010	1) Объекты ЖКХ на момент заключения КС могут принадлежать ГУП и МУП на праве хозяйственного ведения 2) Установлена возможность заключения прямого соглашения в отношении объектов ЖКХ 3) Установлен порядок замены концессионера в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения им своих обязательств перед кредитором 4) Дополнены существенные условия концессионного соглашения, заключенного в отношении объектов ЖКХ 5) Установлен перечень существенных нарушений условий концессионного соглашения концедентом 6) Установлены случаи изменения условий концессионного соглашения при осуществлении концессионером деятельности по регулируемым тарифам 7) Дополнен перечень ситуаций, в которых концессионное соглашение заключается без проведения конкурса
2012	1) ГУП, МУП и ГБУ разрешено выступать на стороне концедента, если объектом концессионного соглашения является объект автодорожной инфраструктуры 2) Установлена плата концедента в отношении автодорожной инфраструктуры, а также возможность заключать прямое соглашение в отношении автодорожной инфраструктуры, исключена возможность заключать такие соглашения в отношении объектов ЖКХ 3) Установлен порядок изменения условий концессионного соглашения, определенных на основании решения о заключении концессионного соглашения и содержащихся в конкурсном предложении концессионера
2013	1) Дополнены существенные условия концессионного соглашения, действующие только в отношении объектов тепло- и водоснабжения 2) Установлен порядок возмещения расходов концессионера в случае, если договор был заключен в отношении объектов тепло- и водоснабжения 3) Установлена возможность заключать прямое соглашение в отношении всех объектов концессионного соглашения 4) Концессионные соглашения в отношении объектов тепло- и водоснабжения могут изменяться лишь при наличии согласия на это антимонопольного органа, полученного в порядке и на условиях, которые установлены Правительством РФ 5) Установлены дополнительные гарантии прав концессионеров в случае, если концессионное соглашение заключено в отношении объектов тепло- и водоснабжения 6) В существенные условия концессионного соглашения, объектом которого является автодорожная инфраструктура, включены порядок и условия установления и изменения платы за проезд транспортных средств по платной автомобильной дороге или платному участку автомобильной дороги, порядок взимания такой платы, а также максимальный размер такой платы и порядок ее индексации
2014	1) Установлена возможность заключения концессионного соглашения в отношении нескольких объектов (за исключением объектов ЖКХ) 2) Дополнен перечень объектов концессионного соглашения 3) Закреплено преимущественное право выкупа объекта концессионного соглашения 4) установлена плата концедента в отношении всех объектов концессионного соглашения, со снятием ограничений по условиям ее выплаты 5) установлена возможность заключать прямые соглашения в отношении любых концессионных проектов 6) закреплена возможность заключения концессионного соглашения посредством частной инициативы

Приложение 4

Система нормативно-правовых актов во исполнение 224-ФЗ

НПА, регламентирующие подготовку проектов ГЧП/МЧП:

Постановление Правительства РФ об утверждении формы предложения о реализации проекта

Постановление Правительства РФ о порядке рассмотрения предложения о реализации проекта

Приказы Минэкономразвития об утверждении порядка проведения предварительных переговоров и переговоров, связанных с разработкой предложения

НПА, регламентирующие конкурсные процедуры

Постановление Правительства РФ о порядке проведения предварительного отбора

Постановление Правительства РФ о порядке направления заявления на участие в конкурсе

НПА, регламентирующие порядок оценки проектов ГЧП/МЧП

Постановление Правительства РФ о порядке проведения переговоров уполномоченным органом

Постановление Правительства РФ о порядке проведения оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества

Приказ Минэкономразвития об утверждении методики оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества

НПА, регламентирующие контроль и мониторинг реализации проектов ГЧП/МЧП

Постановление Правительства РФ о порядке осуществления контроля

Приказ Минэкономразвития об утверждении порядка мониторинга реализации проектов

Приложение 5

Классификация форм ГЧП, МЧП, корпоративных и договорных форм привлечения частных инвестиций в развитие инфраструктуры

Категория	Форма государственно-частного партнерства	Правовое регулирование
Государственно-частное, муниципально-частное партнерство	Концессии	Федеральный закон от 21 июля 2005 года №115-ФЗ “О концессионных соглашениях”
	Соглашения о государственно-частном, муниципально-частном партнерстве	Федеральный закон от 13 июля 2015 года №224-ФЗ “О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской федерации.”
Договорные формы привлечения частных инвестиций с элементами ГЧП	Контракт жизненного цикла	Федеральный закон от 05 апреля 2013 года №44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”
	Договор аренды государственного имущества с инвестиционными обязательствами арендатора	Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 26 июля 2006 года №135-ФЗ “О защите конкуренции”, региональные правовые акты
	Долгосрочный контракт на поставку товаров, работ, услуг с инвестиционными обязательствами исполнителя в интересах юридического лица с государственным участием	Федеральный закон от 18 июля 2011 года №223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” и Положения о закупках соответствующих юридических лиц
Корпоративные формы привлечения частных инвестиций в объекты инфраструктуры с элементами ГЧП	Учреждение СПК с государственным и частным капиталом для создания и управления объектами общественной инфраструктуры	Отдельные нормы Бюджетного кодекса РФ

Приложение 6

Рейтинг регионов по развитию ГЧП

Приложение 7

Система управления проектами государственно-частного партнерства в Оренбургской области

N п/п	Наименование органа исполнительной власти Оренбургской области	Объекты соглашения о государственно-частном партнерстве
1	2	3
1.	Министерство экономического развития, промышленной политики и торговли Оренбургской области	Транспорт общего пользования, за исключением метрополитена; Объекты трубопроводного транспорта; Объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии; Объекты железнодорожного транспорта; Воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства, за исключением объектов, отнесенных к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения; Морские порты, речные порты, специализированные порты, объекты их инфраструктур, в том числе искусственные земельные участки, портовые гидротехнические сооружения, за исключением объектов инфраструктуры морского порта, которые могут находиться в федеральной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность; Морские суда и речные суда, суда смешанного (река-море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки, за исключением объектов, которые в соответствии с законодательством российской федерации находятся в государственной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность; Гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова, подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации; объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения
2.	Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства Оренбургской области	Частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса
3.	Министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области	Объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов
4.	Министерство сельского хозяйства, пищевой и перерабатывающей промышленности Оренбургской области	Мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем; объекты производства, первичной и (или) последующей (промышленной) переработки, хранения сельскохозяйственной продукции, включенные в утвержденный Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о развитии сельского хозяйства перечень и определенные согласно критериям, установленным Правительством Российской Федерации
5.	Министерство здравоохранения Оренбургской области	Объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения
6.	Министерство образования Оренбургской области	Объекты образования
7.	Министерство культуры и внешних связей Оренбургской области	Объекты культуры, объекты образования в сфере культуры
8.	Министерство физической культуры, спорта и туризма Оренбургской области	Объекты спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма
9.	Министерство социального развития Оренбургской области	Объекты социального обслуживания населения

Приложение 8

Рейтинг инвестиционной привлекательности российских регионов РА «Эксперт»